Преамбула к закону

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Из этого следует, что есть государственная политика в отношении туризма и ее принципы, которые предлагаются собственно законом (глава II) и реализуются соответствующим Министерством — Минспорттуризмом, где имеется департамент туристской деятельности и международного сотрудничеств, а также другими ведомствами по принадлежности. Развитие сферы туризма в России во многом определяется государственной политикой³ высшего уровня. Причем задачи и направления этой политики в силу общности туризма затрагивают и другие отрасли (например, авиапром - развивать собственное производство пассажирских самолетов или закупать иностранную технику, аналогично в части развития строительства туристских автобусов, использования импортной техники для железных дорог, а также пускать иностранные круизные компании на внутренние водные перевозки или нет).

Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года и других политико-правовых документах.

Государственная политика в сфере туризма (туристская политика) является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской и смежных видов деятельности, направленных на поддержку и развитие в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма.

Целями государственной политики в сфере туризма являются:

• развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе;

• защита прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение безопасности туризма;

• формирование правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;

• развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия;

• формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.

Приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма является поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.

В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.

Основными задачами⁴ Департамента являются:

- обеспечение реализации функций Министерства по выработке основных направлений государственной политики в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта, молодежной политики;

- обеспечение реализации функций Министерства по самостоятельному осуществлению регулирования туристской деятельности по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- осуществление анализа, обобщение и свод материалов по комплексным вопросам деятельности Министерства в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта и молодежной политики;

- определение основных тенденций и прогнозов развития туристской отрасли;

- определение проектов стратегий и разработка программ, комплексных планов развития туриндустрии;

- обеспечение взаимодействия Министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по вопросам выработки и реализации основных направлений государственной политики в сфере туризма и международной деятельности в сфере туризма, спорта, молодежной политики.

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.

К полномочиям Ростуризма относится реализация государственной политики в сфере туризма, а также приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, в том числе:

- федеральных, отраслевых целевых программ развития туризма;

- содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защита прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- содействие кадровому обеспечению в сфере туризма; развитие научных исследований в сфере туризма;

- стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;

- формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;

- информационное обеспечение туризма;

- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;

- оказание государственных услуг в сфере туризма;

- взаимодействие с национальными туристскими администрациями иностранных государств и международными организациями в сфере туризма.

Минспорттуризм и Ростуризм обладают четко определенными полномочиями в области государственного регулирования туристской деятельности. Ростуризм активно взаимодействует с Министерством не только по вопросам своей компетенции (реализации правоприменительных функций, целевых программ и т.д.), но и в области подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере туризма.

Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности.

В более половине субъектов Российской Федерации существуют специальные региональные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с законами в субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программы развития туризма.

Принятые изменения от 25.12.2008 N 281-ФЗ и более поздние в 2010 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с наделением полномочиями сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма. Она является естественным продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального правления сферой туризма.

Важнейшим элементом государственной политики в сфере туризма является формирование «культуры отдыха». Это состояние сферы туризма, которое характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере и смежных, индивидуального и общественного сознания у путешествующих, а также должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, местного населения принимающих туристов дестинаций.

Концепция «культуры отдыха» предполагает осознание и восприятие всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в обществе модели поведения участвующих в туризме субъектов. Эта модель неразрывно связана с рациональным использованием свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и других туристских целях.

Составной и неотъемлемой частью понятия «культура отдыха» является «культура личной безопасности туриста и экскурсанта». Каждый турист или экскурсант в процессе подготовки и совершения путешествия должен сознательно и ответственно относиться к обеспечению своей личной безопасности, в том числе адекватно оценивать опасности (риски) причинения вреда его жизни и здоровью Он должен объективно оценивать и строго соблюдать меры обеспечения личной безопасности, законы страны (места) временного пребывания, уважать обычаи и традиции населения регионов (центров, территорий), принимающих туристов (местное население), рационально использовать компоненты и объекты окружающей среды, бережно относиться к туристским ресурсам, культурному и природному наследию.

Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу определяются задачи в области правового регулирования туризма и государственной поддержки внутреннего, въездного и социального туризма.

В частности, к таким задачам относятся:

• совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» с нормами страхового права и другими смежными;

• ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из реестра и др.;

• введение обязательной аттестации инструкторов-проводников, экскурсоводов, гидов-переводчиков;

• установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп;

• наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма;

• формирования правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации;

• введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг, включая страхование консульских услуг;

• создание условий для расширения туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма;

• создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.);

• существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом;

• создание сети представительств России за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.

Вопросы государственной политики в отношении туризма рассматриваются на парламентских слушаниях в Государственной Думе и принимаются для руководства ежегодно. Эта политика направлена на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации. К установлению основ, или точнее их начала, направлен данный закон, которые так и называется «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Отметим, что туризм как многогранная деятельность включает в себя, кроме туристской деятельности — еще деятельность в сфере гостеприимства (размещения и питания), перевозок, туристско-экскурсионных организаций и аттракций. Но на первом этапе, данным законом охвачена деятельность по правовому регулированию туроператоров и турагентов.

Федеральный закон также регулирует отношения, возникающие при реализации прав:

граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (эти категории граждан на легитимной основе постоянно проживают на территории России, или легитимно находятся временно);

на отдых, свободу передвижения (в отношении граждан это права определенные Конституцией РФ, а временно находящиеся - руководствуются законодательством, определяющим права иностранных граждан на территории РФ),

и иных прав при совершении путешествий.

Закон весьма скупо определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации, в основном за счет отсылки к смежному законодательству (Водный кодекс, Лесной кодекс и другие).