Государственное регулирование туристской деятельности

Принципы государственного регулирования туристской деятельности записаны в ст. 3 федерального закона. Первый и главный принцип состоит в том, что государство, признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации.

Признание приоритетов туристской деятельности сродни заклинаниям в шаманизме. Дважды приоритеность, до бытности в законе, туристской деятельности указывалась в указах Президента РФ, по завершении всего — прописана в федеральном законе. По видимому, пока эта деятельность не будет приоритетной не по закону, а по делу, толку не будет.

Однако из этого определения истекает важный принцип — туристская деятельность, исполняемая туроператорами и и турагенгтами образует целую отрасль экономики страны. Этот постулат подвергается сомнению теоретиками экономики²⁹ — а отрасль ли это, состоящая из 2 тысяч относительно небольших предприятий-туроператоров и примерно 18–20 тысяч мелких агентств?

Отрасль экономики — совокупность предприятий и производств, обладающих общностью производимой продукции, технологий и удовлетворяемых потребностей. По законодательству РФ отрасль экономики составляют производители аналогичного или непосредственно конкурирующего товара, на долю которых приходится основная часть (более 50%) объема производства такого товара. По крайней мере, в этой отрасли работает немалая часть населения.

Государство содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития: определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма³⁰; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

В частности принцип благоприятствования и приоритетности реализован на практике в части нормативов отнесения расходов на рекламу и выставки, а также презентационные мероприятия, на себестоимость продукции. Этот норматив увеличен втрое для туризма, против всех других отраслей, что, несомненно, улучшает положение отрасли.

Цели, приоритетные направления и способы регулирования

Статья 4 описывает цели государственно регулирования.

Это, прежде всего, обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Все цели благостные и направлены на достижение всеобщего благоденствия. Из главнейших укажем права, закрепленные Конституцией 1993 года, на свободу передвижения (ст. 27 часть 1 и 2, а именно — «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»), на отдых (ст. 37 часть 5 — «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск».).

Поэтому в силу положений Конституции 1993 г. чиновники в своих программах развития туризма в стране должны ставить на первое место цели обеспечения конституционных право граждан на отдых, а не цели благоденствие участников въездного туризма, т.е. иностранных граждан. К тому же, по данным отечественной статистики выезжает за рубеж примерно 2% граждан, остальные довольствуются отдыхом в России или устаиваются по принципам «домик в деревне».

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие (1) внутреннего, (2) въездного, (3) социального и (4) самодеятельного туризма.

Как видим, среди направлений нет выездного туризма, т.е. отправки граждан на границу. Эта деятельность не поддерживается государством, поскольку не приносит доходов в бюджет, точнее приносит, но и уносит еще несоизмеримо больше, за счет средств, вывозимых российскими гражданами за рубеж. В курортных дестинациях за рубежом создаются рабочие места, строятся отели и другие предприятия туристской индустрии. Лишь редкие страны, например, Япония, поощряют выезд граждан за рубеж в целях туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем: определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации; нормативного правового регулирования в сфере туризма; разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности; содействия кадровому обеспечению в сфере туризма; развития научных исследований в сфере туризма; стандартизации и классификации объектов туристской индустрии; формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также — реестр); информационного обеспечения туризма; создания благоприятных условий для развития туристской индустрии; оказания государственных услуг в сфере туризма; взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Несмотря на указание порядка приоритетности видов и направлений в туризме и определения внутреннего туризма высшим приоритетом, чиновники от Ростуризма десять лет в федеральных программах ставили въездной туризм на первое место в своих заботах. Правда, на увеличение въездного потока это не сказалось, а наоборот въездной поток в Россию перманентно сокращался, и достиг в 2011 г. уровня 3 млн туристов³¹. Лишь в федеральной программе 2011 г. правда восторжествовала, и в названии ФЦП порядок приоритетов туризма, указанный в законе, восстановлен. Программа имеет название «Развитие внутреннего и въездного туризма».

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма (далее — федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма). Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта определяется Правительством Российской Федерации.

Наибольшие изменения в редакции закона 2007 г. претерпели части третья и четвертая ст. 4, кроме того, имеется дополнение пятой части. Исключены семь положений: создание нормативных актов о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности, стандартизации, сертификации туристского продукта. Это логично, поскольку федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности не предусматривает с 01 января 2007 г. лицензирования этих видов деятельности. Укажем, что стандартизации и классификации подлежат согласно новому закону лишь объекты туристской индустрии³².

Исключено также: установлении правил въезда в РФ и выезда из РФ и пребывания на территории РФ с учетом интересов развития туризма; создание благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию³³, налогового и таможенного регулирования, содействию участия российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных программах, обеспечения картографической продукцией.