Публичное управление - Чиркин В.Е

да, имеет свой устав и может быть зарегистрирован как юридическое лицо. Зачисление в монастырь производится по распоряжению епархиального архиерея по представлению настоятеля (мужской монастырь) или настоятельницы (женский), которого (которую) обычно называют игуменом (игуменьей) монастыря.

Монастыри могут иметь подворья — общины православных христиан, состоящих в ведении монастыря, но находящиеся за его пределами. У них может быть свой устав. Подворье находится в юрисдикции того же архиерея, что и монастырь.

В составе церкви есть высшие и средние специальные учебные заведения, готовящие священнослужителей, богословов (исследовательских работников и преподавателей) и церковных работников (например, членов притча, церковных старост и др.). Духовные учебные заведения создаются решением Синода по представлению епархиального архиерея. Они состоят под начальственным наблюдением патриарха, которое осуществляется через учебный комитет.

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 455

Публичную международную власть территориальных коллективов в международном сообществе в том или ином объеме осуществляют лишь некоторые объединения. Рассмотрим несколько примеров такого рода.

В масштабах планеты публичным территориальным коллективом международного характера является прежде всего международное сообщество государств. Отношения в нем универсальны — это публич- но-правовые отношения международного характера. Организационно международное сообщество государств планеты представлено Организацией Объединенных Наций. Она имеет универсальный характер не только потому, что в ней состоят почти все государства мира, но и потому что она может распространять свою власть по определенным вопросам (например, для пресечения агрессивной войны) и на государства, не являющиеся ее членами. Все другие международные публичные коллективы вправе распространять свои управленческие и иные действия на своих членов, хотя иногда это бывает и не так (например, вооруженные силы Северо-атлантического договора (НАТО) в 2000-х годах осуществляли бомбардировки различных районов Югославии с целью приостановить вооруженные действия враждующих сторон, а позже — как наказание Югославии за геноцид, как счи- талось в НАТО, в отношении албанского населения Косово).

Наряду с ООН созданы многие региональные коллективы государств, отношения в которых также являются публично-правовыми международными отношениями. Хотя обычно они имеют географи- ческие названия и строятся с учетом территориальности (Организация американских государств, Организация африканского единства и др.), принципом их создания является членство государств. Не все латиноамериканские государства являются членами Организации американских государств (некоторые были исключены по политическим мотивам, другие не вступали в эту организацию, третьи в свое время не были приняты). Сказанное относится также к Организации Африканского Единства и некоторым другим региональным объединениям (в том числе в определенной степени к СНГ). Организация Северо-атлантического договора (НАТО) строится вовсе не по географическому признаку.

В международных публичных коллективах, как и во всяком публичном коллективе, есть своя власть, которая, однако, имеет ряд особенностей. Они обусловлены прежде всего тем, что в таком коллективе в международном общении участвуют суверенные государства. Поэтому управленческие действия со стороны международного сообщества ограниченны и имеют иные формы, как и формы принуждения. Во многих отношениях управленческие действия по отношению

456 Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе

к государству совершаются с его согласия. Само международное публичное объединение создается с согласия государств, на основе договора. По договору государства передают объединению, его органам некоторые наднациональные полномочия (например, ООН имеет полномочия по применению коллективных вооруженных сил для пресечения агрессии). Ограничены полномочия международных органов и по сфере их применения. Эта сфера также установлена по соглашениям государств. Поэтому речь может идти только об элементах публичной власти своеобразного международного публичного территориального коллектива.

Элементы публичной власти межгосударственного коллектива имеют производный характер от государств, создающих такие организации и передающих им часть своих полномочий. Но это не механи- ческое соединение разных полномочий. При возникновении объединения создается новая структура, с новыми связями своих элементов (государств), а это значит, что в новой структуре возникают такие свойства, которые не были присущи ни одному из составляющих ее элементов. Поэтому публичная власть международного публичного коллектива характеризуется, с одной стороны, неполнотой качеств властности (государства ведь не передают и, пока они сохраняются, не могут передать все свои полномочия и тем более суверенитет), с другой — новыми явлениями властности, которыми наделяют эти объединения государства, создающие их. Такие объединения имеют надгосударственные органы и надгосударственные полномочия.

Элементами международной публичной власти в рамках Устава ООН обладают действующие от имени ООН органы, прежде всего Совет Безопасности ООН. Его постоянными членами являются пять великих держав (Великобритания, Китай, Россия, США, Франция), а 10 избираются на срок от разных регионов мира. При согласии большинства его 15 членов (с обязательным согласием пяти великих держав) Совет Безопасности вправе применять принудительные меры, в том числе военного характера, для пресечения агрессивной войны, разделения враждующих сторон, ликвидации оружия массового поражения и др. Решения по вопросам поддержания международного мира принимает также Генеральная Ассамблея ООН, но, как считается, они носят рекомендательный характер.

Наглядный пример использования публичной власти международного сообщества — события 2003 г. в Ираке, когда по требованию инспекторов ООН, осуществлявших проверку в этой стране в отношении изготовления оружия массового поражения, Ирак был вынужден уничтожить ракеты, поскольку инспекторы посчитали, что дальность

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 457

полета ракет на 40 километров может превышать предел, установленный ООН для Ирака.

Как международный публичный коллектив международной публичной властью по отношению к своим членам обладает Европейский союз (ЕС), который объединяет теперь большинство стран Европы. Управленческая деятельность в ЕС имеет еще более значительный объем, чем в ООН. Достаточно сказать, что в ЕС установлено свободное перемещение товаров, услуг, рабочей силы, финансовых средств, действует единая денежная единица — евро, свое европейское право, существуют Европейский парламент, Совет министров ЕС, другие органы. Среди них есть органы, которые вправе принимать обязательные решения по отношению к государствам-членам. Наиболее важные решения принимает Комиссия ЕС. Она состоит из комиссионеров, которые назначаются правительствами каждого государства — члена ЕС по одному человеку, но крупные госудрства (Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция) имеют по два комиссионера. Нередко это бывают премьер-министры. Они назначаются на срок пять лет и могут быть переназначены. Главная функция Комиссии — вносить предложения Совета министров ЕС, причем предложения о принятии законов ЕС может вносить только Комиссия. Совет министров, по существу, обязан их принимать и оформлять в виде правовых актов, ибо отклонить их он может только единственным решением. У Комиссии есть постоянный аппарат служащих — около 20 тыс. человек.

Совет министров ЕС — второй по значимости орган. Именно он принимает законы ЕС, которые могут относиться к государственным, а по некоторым вопросам адресованы непосредственно гражданам, юридическим лицам тех стран, которые входят в ЕС. Совет министров не имеет постоянного состава. Каждый раз он зависит от характера обсуждаемых вопросов. Если, например, обсуждаются вопросы сельского хозяйства, в Совете министров присутствуют министры сельского хозяйства стран ЕС, если энергетики — министры энергетики и т.д. Решения Совета министров (а также законы) могут приниматься либо единогласно, квалифицированным большинством голосов, либо простым большинством. Это зависит от степени важности обсуждаемого вопроса.

Европейский парламент избирается путем прямых выборов. Избиратели Германии выбирают 99 представителей, Великобритании, Италии, Франции — по 87, Австрии — 21, Люксембурга — 6 и т.д. Законы парламент не принимает, как говорилось, их принимает Совет министров, но предварительно они должны быть «проконсультированы» в Европарламенте. Бюджет ЕС Совет министров принимает вместе с Европарламентом, но и здесь первый играет ведущую роль.

458 Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе

Среди органов ЕС есть также экономический и социальный совет, Комитет регионов и местных властей, но решения этих органов имеют лишь рекомендательный характер. Европейский союз все более воспринимает элементы государственности: в 2003 г. на заседаниях его органов и приглашенных руководителей государств, вступающих в ЕС, приняты основные положения проекта Конституции ЕС.

Существуют и другие региональные организации, которые менее централизованы, чем ЕС, но их органы по некоторым вопросам могут принимать обязывающие решения для государств-членов. Например, Совет Европы, в состав которого входит и Россия, создал Европейский суд по правам человека. Суд может принимать решения, обязывающие государства — члены Совета Европы, и если они эти решения не выполняют — применять санкции по отношению к таким государствам. Четыре таких решения до 2004 г. приняты и по отношению к России.

Органы, принимающие решения в отношении членов объединений (ассамблеи, советы, комитеты), созданы и в других региональных объединениях — Организации американских государств, Организации африканского единства и др. Правда, поскольку члены организаций являются суверенными государствами, такие решения часто могут быть приняты лишь с общего согласия всех, да и то не всегда выполняются.

В Содружестве Независимых Государств, которое объединяет прежние союзные республики бывшего СССР (ныне независимые государства), есть несколько таких органов, выносящих решения (Совет глав государств и правительств, Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны и др.). С согласия всех членов СНГ его органы могут принимать обязывающие государства решения. Несколько раз собирался и заседал парламент СНГ, который, в частности, принял некоторые модельные законы (например, уголовный кодекс). Однако решения органов СНГ выполняются плохо.

Надгосударственные органы созданы в Союзном государстве Белоруссии и России, которое представляет собой в настоящее время международное объединение — конфедерацию. Договор о создании Союзного государства 1999 г. предусматривает образование парламента Союзного государства (при сохранении парламентов в государст- вах-членах). Создан Высший государственный совет, состоящий из глав обоих государств, глав правительств, руководителей палат парламентов государств — участников договора. Председателем Высшего государственного совета является один из глав государств-членов по договоренности между ними. Решения принимаются на основе единогласия государств-членов. Голосование от имени государства-участ-

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе 459

ника осуществляется главой государства либо уполномоченным им лицом. Предусматривается создание Союзного парламента, Парламент вправе принимать законы и основы законодательства Союзного государства. Они могут непосредственно, без имплементации, действовать на территориях государств-участников.

Исполнительным органом Союзного государства является Совет министров. В его состав входят Председатель Совета министров Союзного государства, главы правительств государств-участников, министры и Государственный секретарь Союзного государства. Государственный секретарь руководит Постоянным комитетом Совета министров. Предусматривается также создание суда Союзного государства.

В международном сообществе существуют некоторые институты неформального характера, которые оказывают большое влияние на международные дела. Наиболее яркий пример — регулярные (ежегодные) встречи «восьмерки» — лидеров восьми ведущих государств мира, включая Россию. На таких встречах обсуждается широкий круг проблем, но формально официальных, обязывающих кого-либо решений не принимается. Несмотря на огромную роль таких и подобных совещаний, они не являются территориальными публичными коллективами, не осуществляют публичную власть и публичное управление.

Г л а в а 17 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ

§ 1. Правонарушения и ответственность

В сфере публичного управления осуществляется множество различ- ных действий. Среди них могут быть поступки, вызывающие осуждение окружающих, например, грубое обращение государственного или муниципального должностного лица, общественного объединения, служащего с пришедшими к нему на прием гражданами, порочащее поведение в общественном месте (в частности, появление в нетрезвом виде), невыполненные обещания и т.д. Рядовые граждане тоже совершают некоторые негативные действия, затрагивающие сферу публич- ного управления (грубость по отношению к милиционеру, который делает справедливое замечание, невыполнение решения съезда, общего собрания общественного объединения, засорение двора бытовыми отходами и т.д.). Такие поступки влекут за собой отрицательную оценку лица, их совершившего, со стороны населения — форму моральной ответственности. В данной главе речь идет о другом — о противоправных действиях (бездействии) — преступлениях, проступках, причинении имущественного и иного вреда, т.е. о правонарушениях.

Правонарушение включает действие или бездействие с наступлением вредных последствий, в большинстве случаев по вине субъекта, причинившего вред (умышленная вина или вина по неосторожности в форме небрежности или легкомыслия). Бывают и просто упущения по службе (например, государственный или муниципальный служащий не выполнил вовремя задание начальника, принятый по контракту на работу в общественное объединение служащий систематически не выполняет свои обязанности) или нарушение гражданином правил по незнанию (например, лов рыбы во время нереста, что запрещено постановлением государственного или муниципального органа). Такие поступки могут влечь за собой различные формы ответственности.

Неправомерные поступки могут исходить от разных управляющих субъектов, органов государства, общественных объединений, органов местного самоуправления, служащих (должностных лиц), действующих в силу служебных обязанностей и несущих за свои действия от-

ветственность. Примерами могут быть конфискация собственности служащим государственной таможни, постановление мэра, запрещающее забастовки на всех муниципальных предприятиях на три месяца, указание председателя кооператива о введении обязательной ежедневной трудовой повинности на два часа, постановление руководителя политической партии, ограничивающее конституционное право граждан на объединение по признакам пола или национальности, и т.д.

Противоправные действия в сфере публичного управления совершают также организации и лица, не обладающие полномочиями в этой сфере (например, коммерческая организация нарушает правила лицензирования или гражданин незаконно носит чужие ордена и медали). Важно различать правонарушения со стороны государственных и муниципальных органов и должностных лиц, когда они действовали как представители власти, осуществляя публичное управление (например, Правительство РФ приняло постановление, противоречащее закону, а мэр города получил взятку за предоставление муниципального жилья вне очереди, казначей партии растратил партийные деньги), а когда — как частные юридические и физические лица, в личном в качестве, в гражданско-правовых отношениях (например, государственный орган не оплачивает счета за потребляемую электроэнергию, министр учинил драку, причинив тяжкое телесное повреждение гражданину, а мэр города, нарушив правила движения, помял чужую автомашину). Ответственность в этих случаях будет разной: общеправовой как гражданина и специальной правовой как должностного лица государственного муниципального органа или органа корпоративной общественной власти.

Правонарушения в сфере публичного управления неодинаковы по своей тяжести. В результате преступления, т.е. деяния, имеющего высокую степень общественной опасности, наступает уголовная ответственность, административные проступки (например, нарушение правил дорожного движения, мелкое хулиганство) наказываются различными видами административных взысканий (вплоть до административного ареста до 15 суток), нарушения по службе влекут за собой

дисциплинарную ответственность (выговор в приказе и др.), причи- нение вреда по гражданскому праву — материальную ответственность или ответственность в основном морального характера (публикация в газете опровержения, сообщение о недостоверности ранее опубликованных сведений). Президент РФ, главы субъектов РФ и муниципальных образований, коллегиальные органы исполнительной власти, министры, депутаты представительных органов за свои действия по службе и вне ее могут нести политическую ответственность

(импичмент Президенту, отставка министров, лишение депутатского мандата). Особые виды правонарушений и ответственности за них устанавливает международное право. Они рассматриваются в заключи- тельной части данной главы.

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за правонарушения в сфере публичного управления

Политическая ответственность распространяется только на некоторые органы и должностных лиц государства и муниципальных образований. Формой политической ответственности может стать роспуск парламента, законодательных собраний субъектов Федерации. Конституции некоторых стран (Польши, Украины и др.) предусматривают роспуск парламента (однопалатного парламента или нижней палаты), если он в течение установленного срока не принял государственный бюджет, не смог сформировать правительство, не начал свою работу после избрания. В России закон устанавливает политическую ответственность законодательных органов субъектов Федерации, глав администраций субъектов РФ, представительных органов и глав муниципальных образований. В случаях нарушения Конституции и законов РФ представительные органы могут быть распущены, а главы администраций, мэры — отрешены от должности.

Члены парламента, законодательных собраний субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления (советов и др.) в некоторых странах могут быть досрочно отозваны избирателя-

ми (в том числе за плохую работу), лишены мандата соответствующим представительным органом (обычно большинством в 2 ⁄ 3 ãîëî-

сов). Лишь после этого парламентарии подлежат уголовной ответственности, если совершили преступления (в ряде стран они, однако, не имеют депутатского иммунитета, а иммунитет на членов законодательных собраний субъектов федерации, как правило, не распространяется и обычно совсем не распространяется на депутатов муниципальных представительных органов).

Политическая ответственность президента (монарх ответственности не подлежит) возможна в форме импичмента (Россия, США и др.), досрочного отзыва избирателями (Австрия), смещения с должности решением конституционного суда (Италия). Только после этого к бывшему президенту можно применять другие меры наказания (гражданско-правовую ответственность в ряде случаев может нести и действующий президент).