Публичное управление - Чиркин В.Е

ственно общим собранием не более чем на пять лет, но может быть переизбран неоднократное число раз. Размер оплаты генерального директора за год не должен более чем в 10 раз превышать средний размер оплаты труда одного работника народного предприятия.

Председателем наблюдательного совета народного предприятия является генеральный директор. Наблюдательный совет избирается на три года. Генеральный директор, его заместители, помощники не могут составлять более 30% наблюдательного совета. Если на предприятии есть более 2% неакционеров, то один член от них должен входить в состав наблюдательного совета. Заседания наблюдательного совета могут созываться, в частности, по требованию 5% акционеров или по требованию лиц, которым принадлежит не менее 5% акций.

§ 6. Управление в религиозных объединениях

Религиозные объединения. Почти во всех странах мира, в том числе в России, существуют различные религиозные конфессии (вероуче- ния). Наряду с приверженцами главных религий (христианства, ислама, иудейства, буддизма) есть сторонники иных верований. Они вправе создавать свои религиозные объединения, если их цели и деятельность не противоречат конституции и законам. Религиозные объединения имеют особый характер. Они основаны на вере в бога (независимо от того, как называется этот бог — Христос, Аллах или иначе), на убеждении, что надо жить так, как завещано в священных книгах, и что за грехи ждет неминуемая кара «на том свете». Верующие и индивидуально, и в коллективных молениях обращаются к богу с покаяниями, просьбами простить грехи, организуют религиозные процессии, совершают религиозные обряды.

Верующие одной местности обычно регулярно посещают одну и ту же церковь (другое молитвенное здание). На этой основе возникают первоначальные объединения — приходы и другие иерархические религиозные структуры с подразделениями по территориальному признаку. Религиозное объединение — это добровольное объединение совершеннолетних верующих лиц (граждан и неграждан), принадлежащих к одной конфессии, создаваемое в целях совместного удовлетворения религиозных потребностей (несовершеннолетние не входят в состав объединения, хотя участвуют в молениях). Свобода вероисповедания (свобода совести), распространения религиозных убеждений и право действовать в соответствии с ними закреплены конституциями большинства стран. Вместе с тем иногда говорится о свободе иных — антирелигиозных убеждений.

"!" Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Действия верующих, совершаемые коллективно, требуют определенной организованности и, следовательно, управления. Как и во всяком коллективе, в религиозных объединениях могут возникать властные отношения повелевания и подчинения, своя корпоративная религиозная власть, имеющая духовную основу (единство веры). Она не является публичной властью, а управление коллективом верующих, религиозными делами не является публичным управлением. Объединение верующих — частный коллектив, основанный прежде всего на единстве специфических личных (вера), а не общественных интересов, хотя в деятельности таких объединений могут присутствовать и общественные, публичные элементы (благотворительность, нравственное воспитание и др.) . Кроме того, следует учесть, что в ряде стран, не только мусульманских, есть государственная религия (англиканская протестантская церковь в Великобритании, лютеранство в Дании и т.д.). При монархической форме правления монарх по своему положению является главой такой церкви, она иногда получает средства из государственного бюджета; акты гражданского состояния (регистрация браков, рождений и т.д.), совершаемые в такой церкви, в отличие от других конфессий в данной стране, имеют юридическое значение, что придает религиозному управлению определенные элементы публичного характера. Церковь, церковные иерархи иногда вмешиваются в дела государственного управления, ориентируя верующих на определенное поведение. Есть и другие элементы публич- ного характера в деятельности некоторых религиозных объединений. Особенно это характерно для тех стран, где действуют мусульманские суды, распространяющиеся на всех мусульман и устанавливающие наказания вплоть до смертной казни; Коран (свод изречений пророка Мухаммеда) ставится над конституцией, а законодательство, согласно конституции, должно следовать принципам шариата. Церковные суды хотя и иного рода, по собственно религиозным делам существуют и в Европе, в том числе в Русской православной церкви (о них ниже). С учетом всех этих обстоятельств в данном учебнике рассматривается и религиозное управление, не публичное в своей основе.

В России положение религиозных объединений, основы их деятельности регулируются Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с последующи-

Однако вряд ли регилигиозная власть является одной из форм публичной власти наряду с государственной или муниципальной, хотя в литературе есть и такие мнения. См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 22.

ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 39. Ñò. 4465.

ми изменениями и дополнениями). Граждане и иные лица могут создавать религиозные объединения в форме религиозных групп и религиозных организаций. Религиозная группа может быть очень небольшой по своей численности и, напротив, довольно многочисленной. Главное заключается в том, что она осуществляет свою деятельность без государственной регистрации и, следовательно не имеет прав юридического лица. О начале своей деятельности и о местонахождении религиозная группа должна уведомить органы местного самоуправления. Религиозная организация — объединение, регистрируемое государственными органами и являющееся юридическим лицом. Для нее установлена минимальная численность — 10 человек. Религиозная группа, достигшая такой численности и существующая на данной территории не менее 15 лет (это подтверждается органами местного самоуправления) или входящая в структуру централизованной религиозной организации (это также подтверждается органами местного самоуправления, которые в последнем случае консультируются с органами управления централизованной религиозной организации), может преобразовываться в религиозную организацию.

Религиозная группа вправе совершать коллективные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, осуществлять религиозное обучение и религиозное воспитание своих последователей. Других прав, которыми пользуется религиозная организация в связи с ее статусом юридического лица, религиозная группа не имеет. Религиозная организация, в отличие от религиозной группы, принимает свой устав, который при государственной регистрации представляется соответствующему государственному органу, проверяющему его на соответствие Конституции и закону (но только с этих позиций). Религиозная организация обладает широким кругом неимущественных и имущественных прав: правом собственности на землю, здания, сооружения, предметы культа, денежные средства и т.д. Члены религиозной организации не имеют права на собственность организации, в том числе не сохраняют права и на переданное ими в собственность организации имущество, равно как организация и ее члены не отвечают своим имуществом по обязательствам членов организации. Религиозная организация может на договорных началах пользоваться государственной собственностью, собственностью физических и юридических лиц. Она вправе учреждать производственные, реставрационные, художественные, сельскохозяйственные и иные предприятия. Однако религиозные организации относятся к группе некоммерческих организаций и, следовательно, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы. Религиозные организации занимаются благотворительной, культур-

но-просветительской, паломнической деятельностью (путешествия для посещения определенных мест); создают учреждения профессионального религиозного образования; приглашают иностранных граждан в целях производственной, религиозной деятельности, заключают трудовые договоры с работниками (на граждан, работающих в религиозных организациях, распространяется законодательство о труде). Богослужение и другие религиозные обряды можно беспрепятственно совершать в молитвенных и иных зданиях, предназначенных для религиозных целей, в местах паломничества, в жилых помещениях членов религиозных объединений. Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больнич- ных учреждениях, в детских домах, домах престарелых и инавалидов, в учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы (по просьбе граждан, находящихся в этих учреждениях). Но такие обряды не могут проводиться в зданиях органов государственной власти и местного самоуправления. Командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не вправе препятствовать участию военнослужащих в религиозных церемониях. Религиозные организации могут приобретать, экспортировать, импортировать религиозную литературу, аудио- и видеоматериалы, иные прдметы религиозного назначения. Только религиозные организации вправе создавать учреждения, издающие богослужебную литературу и изготавливающие предметы культового назначения. Они осуществляют иную деятельность, предусмотренную вероучением и уставом религиозной организации.

В зависимости от территориальной сферы деятельности религиозные организации в России подразделяются на местные и централизованные. Местной признается организация, состоящая из не менее 10 совершеннолетних членов, проживающих в одной местности. Централизованной является организация, состоящая в соответствии со своим уставом из не менее трех местных религиозных организаций. Централизованные организации объединяются в епархии (православная церковь) или в иного рода объединения (мусульмане, иудеи, буддисты и др.) во главе со своими центральными духовными органами (съезд — собор, совет, раввины и др.).

При высших органах конфессий в России могут быть представительства религиозных иностранных организаций. Они не являются юридическими лицами, но подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, если действуют на территории двух или более субъектов РФ, или в территориальных органах Министерства юстиции РФ в субъекте Федерации, если функционируют на территории только одного субъекта РФ.

Надзор за исполнением законодательства РФ религиозными группами и религиозными организациями осуществляют органы прокуратуры, а орган, зарегистрировавший организацию, осуществляет контроль за соблюдением его устава относительно целей и порядок ее деятельности. По решению регистрирующего органа при регистрации централизованной церковной организации или местной, не входящей в централизованную, может проводиться государственная религиоведческая экспертиза. Ее задачи — определение характера религиозной организации, вероучения и выявление сведений о практике его применения. Для экспертизы образуются соответствующие экспертные советы. Они создаются исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. При Министерстве юстиции РФ в 1998 г. создан такой экспертный совет.

Религиозная организация должна представлять в регистрирующий орган данные о своей деятельности. Если они не представляются в течение трех лет, регистрирующая организация вправе обратиться в суд с иском о признании организации прекратившей свою деятельность. Она может быть ликвидирована по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений действующего законодательства или систематического осуществления деятельности, противоречащей целям ее создания. Незаконной признается деятельность, направленная, в частности, на разжигание человеконенавистничества, разрушение семьи, нанесение ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе с использованием в ходе, например, богослужений наркоти- ческих средств, гипноза, совершение развратных действий, склонение к самоубийству, принуждение членов религиозной организации к от- чуждению в ее пользу принадлежащего им имущества, воспрепятствование угрозами выходу гражданина из религиозной организации, побуждение граждан к отказу от выполнения гражданских обязанностей.

При Президенте РФ в соответствии с распоряжением «О взаимодействии Президента Российской Федерации с религиозными объединениями» (1995 г.) создан Совет по взаимодействию Президента РФ с религиозными объединениями. Состав Совета утверждается Президентом РФ. Совет работает на общественных началах. Он является консультативным органом, осуществляющим подготовку предложений для Президента по вопросам взаимодействия с религиозными организациями и повышения духовной культуры общества, представляет Президенту аналитические материалы и документы, участвует в разработке концепции взаимоотношения государства и религиозных объединений.

В субъектах Федерации действуют комитеты при органах исполнительной власти по связи с религиозными организациями. Система религиозных объединений, их внутренняя организация, порядок управления их религиозными делами определяются их уставами в соответствии с принципами соответствующей религиозной конфессии. Поэтому в России, как и в других странах, христианская церковь, сторонники ислама, иудейства, буддисты, приверженцы некоторых других религий имеют свои особенности организации и деятельности (например, приверженцев мусульман в России возглавляет Совет муфтиев во главе с амиром — председателем совета, а также Центральное духовное управление мусульман во главе с верховным муфтием). Обряды православной церкви, ее поместные и архиерейские соборы не похожи на обряды в еврейской синагоге или в мусульманской мечети, на советы раввинов или муфтиев. Но в целом любое церковное объединение должно подчиняться законам, названным выше. Внутреннее управление религиозными объединениями в России неодинаково. Мусульманские организации сравнительно децентрализованы (есть Духовное управление мусульман, существуют другие органы), управление русской православной церковью централизовано и иерархично.

Управление в Русской православной церкви. Подавляющее боль-

шинство верующих в России — христиане. Высшим органом всех христианских церквей на планете считается Вселенский собор. Однако он не созывался более тысячи лет. Вселенская христианская церковь состоит из поместных церквей, действующих, как правило, в пределах отдельных государств (есть также зарубежные епархии и зарубежные представительства). В России поместная христианская церковь — Русская православная церковь (иное название — московская патриархия). Ее организация и деятельность регулируются Уставом об управлении Русской православной церкви, принятым на Архиерейском соборе 2000 г.

Согласно Уставу (ст. I.3) «юрисдикция Русской православной церкви распространяется на лиц православного вероисповедания, проживающих на канонической территории Русской православной церкви». Однако православные верующие имеются не только в России, но и во многих зарубежных странах. Поэтому там создаются самоуправляемые церкви. Они существуют в Белоруссии, Казахстане, Молдавии, Эстонии

èдругих странах. Таким образом, по вопросам веры деятельность Рус-

Устав Русской православной церкви. М., 2001. До этого действовал устав 1988 г., принятый Поместным собором.

ской православной церкви имеет экстерриториальный характер. При этом, согласно Уставу церкви, она уважает и соблюдает действующие в каждом государстве законы и осуществляет свою деятельность на основе Священного писания (Библии, Евангелия и др.), канонов апостолов, вселенских и поместных соборов, постановлений архирейских соборов, указов Патриарха Московского и Всея Руси, а также ее Устава. Церковь не ведет политической деятельности и не предоставляет свои помещения для политических мероприятий.

Кроме самоуправляемых церквей в структуру Русской православной церкви входят экзерхаты, епархии, синодальные учреждения, благочиния (округа), приходы, монастыри, братства и сестричества, духовные учебные заведения, миссии, представительства, подворья. Все они именуются каноническими подразделениями Русской православной церкви.

Русская православная церковь имеет «иерархическую структуру управления» (ст. I.6). «Высшими органами церковной власти и управления» являются поместный собор, архиерейский собор и Священный синод во главе с патриархом. Высшая власть в области вероучения и канонического устройства церкви принадлежит Поместному собору. Прежний устав определял, что Поместный собор созывался патриархом раз в пять лет, и от каждой епархии на собор избирались по одному мирянину и одному духовному лицу. Действующий устав не закрепляет периодичность созыва Собора. Он гласит, что сроки созыва Поместного собора определяются архиерейским собором, а в исклю- чительных случаях он может быть созван патриархом («местноблюстителем партиаршего престола», если патриарха нет) и Священным синодом. В состав Поместного собора входят иерархи Русской православной церкви (патриарх, епархиальные и викарные архиереи; первые из них избираются синодом и руководят епархией, вторые помогают им), представители клира (церковнослужителей), монашествующих лиц (в монастырях) и мирян (прихожан церкви). Иерархи являются членами Поместного собора по своему положению, делегаты от клира, монахов и мирян избираются по нормам, устанавливаемым Архиерейским собором (о нем ниже) и синодом, но решение синода подлежит утверждению Архиерейским собором.

Устав церкви предоставляет Поместному собору решающие полномочия. Он истолковывает учение церкви, принимает постановления по каноническим, богослужебным и пастырским вопросам, утверждает постановления Архиерейского собора, избирает патриарха, канонизирует святых. Вместе с тем Поместный собор может затрагивать и некоторые светские вопросы. Он «определяет и корректирует принципы отношений между церковью и государством», а также «выражает в необходимых

случаях озабоченность проблемами современности» (п. «ж» и «з» ст. I.5). Председателем Собора является патриарх (в его отсутствие — местоблюститель). Предварительно повестку дня, регламент собора определяет Архиерейский собор, затем они утверждаются Поместным со-

бором, который избирает президиум, секретариат, формирует свои рабо- чие органы. Кворум поместного собрания — 2 ⁄ 3 архиереев (от их общего

числа) и 2 ⁄ 3 избранных делегатов. Президиум Собора, который руково-

дит заседаниями, может состоять только из патриарха и 12 архиереев, избранные делегаты в его состав входить не могут. Президиум, секретариат (он состоит из председателя — архиерея и двух его помощников — клирика и мирянина, т.е. прихожанина церкви) и руководители рабочих органов составляют Соборный совет. Он характеризуется как руководящий орган Собора. В его компетенцию входят рассмотрение возникающих вопросов по повестке дня, координация деятельности Собора, адми- нистративно-техническое обеспечение и др.

Все архиереи — члены Собора во время Собора составляют архие-

рейское совещание. Оно может быть созвано патриархом или по предложению не менее 1 ⁄ 3 архиереев во время Собора. Совещание выпол-

няет важные задачи по ориентации деятельности Собора. Оно предварительно обсуждает те его постановления, которые вызывают сомнения с канонической точки зрения или могут нанести вред церковному миру и единству.

Заседания Поместного собора могут быть открытыми и закрытыми. Патриарх избирается только на закрытых заседаниях. Решения принимаются большинством голосов, за исключением особых случа- ев, предварительно установленных регламентом Поместного собора.

Поместный собор — это прежде всего нормоустанавливающий и чрезвычайный орган. Он может быть созван только в исключительных случаях, а высшим органом управления является Архиерейский собор. Он состоит из епархиальных архиереев (т.е. епископов, митрополитов и других лиц, руководящих епархиями), а также из викарных архиереев при условии, что они возглавляют синодальные учреждения (под- чиненные синоду), духовные академии или имеют каноническую юрисдикцию над подчиненными им благочиниями (на них делятся епархии) и приходами. Другие викарные архиереи могут присутствовать на Архиерейском соборе, но без права решающего голоса.

Архиерейский собор созывается патриархом и синодом не реже

одного раза в четыре года, накануне Поместного собора, по предложению патриарха, синода, 1 ⁄ 3 членов Архиерейского собора (епархиальных

архиереев). Подготовку созыва Архиерейского собора осуществляет синод. Архиерейский собор обязан хранить чистоту православного учения и нормы христианской нравственности, он (а не Поместный

собор) принимает устав церкви, вносит в него изменения, решает вопросы внутренней и внешней деятельности церкви, канонизирует святых, толкует каноны церкви, создает и реорганизует самоуправляющиеся церкви, епархии и экзархаты, определяет их границы и наименования, утверждает порядок владения, пользования и распоряжения имуществом церкви, проводит в жизнь решения Поместного собора, утверждает, изменяет, отменяет «законодательные деяния» синода, выносит суждения о деятельности синода и синодальных уч- реждений, создает и упраздняет органы церковного управления, рассматривает финансовые отчеты синода, одобряет планирование предстоящих церковных доходов и расходов, устанавливает общецерковные награды. Кроме того, Архиерейский собор является церковным судом высшей инстанции, а также устанавливает правила для всех церковных судов. В качестве суда в первой и одновременно последней инстанции он рассматривает «догматические и канонические отступления» в деятельности патриарха, а в последней инстанции — разногласия между двумя и более архиереями; дела по каноническим и вероучительным проступкам архиереев, любые дела, переданные ему общецерковным судом для окончательного решения. Вместе с тем Архиерейский собор, так же как и Поместный, касается некоторых светских дел. Он определяет характер отношений с государственными органами и может выражать пастырскую озабоченность проблемами современности (III.4). Председателем Архиерейского собора является

патриарх, президиумом собора — синод, который руководит собором и вносит на его рассмотрение свои предложения. Кворум собора — 2 ⁄ 3

членов. Решения принимаются большинством голосов открытым или тайным голосованием. Участие в заседаниях Собора для архиереев обязательно (кроме случаев болезни или других причин, которые признаются Собором уважительными).

Возглавляет церковь патриарх, имея «первенство среди епископата» как высшее духовное лицо. Он управляет церковью совместно с Синодом, являясь его председателем. Патриарх подотчетен Поместному и Архиерейскому соборам. Патриарха избирает Поместный собор. Кандидаты должны быть из числа высших духовных лиц (их около 90), не моложе 40 лет. Голосование тайное. Для избрания нужно полу- чить большинство голосов (50% плюс один голос). Если никто не избран, проводится второй тур голосования, где баллотируются два кандидата, набравшие в первом туре большинство голосов . Осуществляя

Ñì.: Цыпин В. История Русской православной церкви. 1917—1997. Кн. 9. М., 1997. С. 480—484.

""Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

свою «каноническую власть», патриарх несет ответственность за исполнение постановлений соборов и синода, представляет соборам от- четы о состоянии церкви, осуществляет «начальственное наблюдение» за всеми синодальными учреждениями (учреждения церковного управления, подчиненные синоду), реализует «исполнительно-распо- рядительные полномочия» по управлению Московской патриархией, утверждает уставы самоуправляющихся церквей, издает указы об избрании и назначении архиереев, руководителей синодальных учреждений, ректоров духовных академий, иных должностных лиц, дает отпуск архиереям (не более 14 дней), решает споры между архиереями без формального судопроизводства, если стороны добровольно обратились к патриарху. Решения последнего в этом случае для сторон обязательны. Он дает архиереям «братские» советы относительно их поведения в личной жизни и на религиозной службе, награждает архиереев, клириков (священнослужителей и церковных служащих) и мирян и др.

У патриарха тоже есть полномочия, касающиеся светской жизни. Он представляет церковь в отношениях с высшими органами государственной власти и управления, имеет право ходатайства и «пе- чалования» (т.е. заявлений о чьих-то нуждах, обидах, непорядках) перед органами государственной власти как на канонической территории, так и за ее пределами. Патриарх одновременно является епархиальным архиереем Московской епархии, состоящей из Москвы и Московской области. В управлении ею партиарху на правах епархиального архиерея помогает патриарший наместник, имеющий титул митрополита Коломенского и Крутицкого. Патриарх является архимандритом (главой) монастырей, имеющих особое историческое или религиозное значение. Сан патриарха является пожизненным. Право суда над ним, равно как и решение вопроса об его уходе на покой (т.е. об отставке), принадлежит Архиерейскому собору. В случае кончины патриарха синод из числа своих членов немедленно избирает местоблюстителя патриаршего престола и до избрания нового патриарха Поместным собором церковью управляет синод под председательством местоблюстителя. Кандидат на пост патриарха должен быть не моложе 40 лет, быть архиереем, обладать высшим богословским образованием, пользоваться доброй репутацией у клира и мирян.

В период между Архиерейскими соборами церковными делами управляет Священный синод, созданный в 1721 г. Синод состоит из председателя — патриарха, семи постоянных и пяти временных членов. Постоянные члены — митрополиты Киевский и всея Украины, Санкт-Петербургский и Ладожский, Крутицкий и Коломенский,