Публичное управление - Чиркин В.Е

Российский Закон о политических партиях не устанавливает периодичность съездов партии. Однако избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года. Поскольку такие органы избираются на съезде, следовательно, съезды не могут собираться реже одного раза в четыре года. Конституции некоторых зарубежных стран устанавливают периодич- ность съездов (в Либерии — раз в четыре года); в Великобритании конференции крупнейших партий — консерваторов и лейбористов созываются ежегодно осенью. Региональные конференции (общие собрания) отделений политических партий должны созываться по меньшей мере раз в два года, поскольку это срок для избрания их руководящих органов. Региональные конференции состоят из делегатов, избранных первичными организациями, общее собрание созывается в составе всех членов партии (это обычно бывает, если число членов в региональном отделении невелико).

Организация органов партийного руководства на местах регулируется уставами партий. В них закреплен разный порядок, но обычно в первичных организациях, создаваемых в городах, городских районах, населенных пунктах, на общих собраниях избираются бюро, комитет, правление. Иногда избирается только руководитель низовой организации (он обычно называется председателем или секретарем). На съездах, конференциях, общих собраниях обсуждаются вопросы жизни партии, принимаются решения, обращения, производится прием в члены партии.

Принятие программы, устава, избрание руководящих органов, выдвижение кандидатов на выборах, решения о реорганизации или ликвидации партии, ее региональных отделений, другие важные решения, как устанавливает российский Закон о политических партиях, могут приниматься лишь на съезде партии. Такой же порядок предусмотрен с соблюдением ряда их особенностей и для региональных отделений (у них нет, например, своих программ и уставов). На их конференциях или общих собраниях избираются также делегаты на съезд партии.

На съездах партий и конференциях региональных отделений (поскольку они являются юридическими лицами) наряду с руководящими органами избираются также контрольно-ревизионные органы (обычно наблюдательные, контрольные, ревизионные комиссии). Они проверяют финансовую деятельность партии и результаты докладывают на съезде, конференции. В первичных организациях, если они не являются юридическими лицами (а являться таковыми они могут лишь тогда, когда небольшое региональное отделение партии одновременно есть первичная организация), как правило, контрольно-ре- визионные комиссии не создаются.

В Законе о политических партиях ничего не говорится о внешнем аудите — комплексной проверке финансовой деятельности партии специалистами-аудиторами (аудиторской фирмой). В зарубежных странах законодательство уделяет этим вопросам большое внимание.

Управление в профессиональных союзах. Вероятно, почти во

всех странах профессиональные союзы являются одними из наиболее массовых общественных объединений. В большинстве стран действуют законы о профсоюзах (иногда положение различных профсоюзов регулируется декретами президента. Так было в Ираке, такой порядок существует в Египте). Российский Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями 2002 г., принятыми в соответствии с решениями Конституционного Суда РФ) действует наряду с Трудовым кодексом РФ, который регулирует некоторые вопросы в соответствии с накопленным опытом и новыми реалиями. В частности, Кодекс содержит новые положения о социальном партнерстве в сфере труда, о коллективных договорах и соглашениях, об участии работников в управлении организацией и другие нормы, имеющие прямое отношение к профсоюзам. Помимо этих и других правовых актов действуют уставы разных профсоюзных объединений, принятые на их съездах.

Согласно российскому законодательству профсоюз как добровольное объединение имеет свою специфику. Это общественное объединение лиц, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Указание на социально-трудовые права обозначает общественный характер данной организации: это объединение для защиты прав в сфере общественно реализуемого труда, а, например, не индивидуального труда, скажем, на садово-огородном участке.

Профсоюзы — организация работников, создающих основные ценности в обществе. Их корпоративная власть имеет особый характер. Она распространяется не только на членов профсоюзного объединения (как во многих других объединениях), но и на других ëèö,

не являющихся членами профсоюза, на иные организации (только в соответствии с законом и только по некоторым вопросам). Профсоюзы наделены законом правом контроля за соблюдением трудового законодательства, безопасности и гигиены труда. Уполномоченные профсоюза по этим вопросам могут делать представления работодателям.

ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 3. Ñò. 148; 2002. ¹ 7. Ñò. 745.

Членство в профсоюзе добровольное. Принадлежность или непринадлежность к профсоюзам не влечет за собой какого-либо ограниче- ния социально-трудовых, политических и иных прав и свобод граждан, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации. В России нет практики «закрытых цехов», когда прием на работу связан с согласием профсоюзной организации. Закон запрещает обусловливать прием на работу, продвижение по службе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу.

Âотличие от политической партии членство в профсоюзе открыто для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ. Они могут состоять в российских профсоюзах (исключения могут быть установлены федеральными законами или международными договорами). Создавать профсоюзные организации (быть инициатором создания) и состоять в них для защиты своих интересов может каждый достигший 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность. Никаких предварительных разрешений для этого не требуется.

ÂРоссии, как и в большинстве стран (за исключением тоталитарных государств), существует несколько профсоюзных объединений (профсоюзных центров). Обычно они имеют сложную структуру. Профсоюзы в России, в отличие от «цеховых профсоюзов», которые в ряде стран (например, в Великобритании) являются отдаленным наследием средневековых цехов, создаются по производственному принципу. На одном предприятии, в одной организации

независимо от формы собственности может действовать только одна первичная организация одного профсоюзного объединения. Первич- ная организация — это низовое добровольное объединение членов профсоюза (в ней могут сохранять свое членство и пенсионеры). Первичная профсоюзная организация функционирует на основании положения, принятого ею в соответствии с уставом профсоюза или на основании общего положения о первичной профсоюзной организации соответствующего профсоюза. Первичные и иные профсоюзные организации могут создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку. В России существуют отраслевые объединения профсоюзов (например, профсоюз работников науки и высшей школы), созданы общероссийские ассоциации союзов (например, Федерация независимых профсоюзов), межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов (действующие в нескольких субъектах РФ), территориальные объединения (ассоциации) профсозов (действующие в одном субъекте РФ). Профсо-

юзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения.

Правоспособность профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов, первичной профсоюзной организации в качестве юридического лица возникает с момента их государственной регистрации. Такая регистрация осуществляется в уведомительном порядке. Ее порядок установлен дополнением, внесенным в Закон о профсоюзах в 2002 г. Для государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций в федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (далее — федеральный орган юстиции) или его территориальный орган в субъекте Федерации по месту нахождения соответствующего профсоюзного органа в течение месяца представляются подлинники либо нотариально удостоверенные копии уставов первичных профсоюзных организаций или положений о них, заверенные копии решений съездов (конференций, собраний) о создании профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, об утверждении уставов или положений о первичных профсоюзных организациях, перечней участников — соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциаций). Внесение в единый государственный реестр юридических лиц свдений о создании, реорганизации и ликвидации профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов, первичной профсоюзной организации, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом на основании представленных федеральным органом юстиции или его территориальным органом документов.

Федеральный орган юстиции, его территориальные органы в субъектах Федерации, уполномоченный регистрирующий орган не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, а также отказывать им в регистрации.

Отказ в государственной регистрации или уклонение от нее могут быть обжалованы профсоюзами, их объединениями (ассоциациями), первичными профсоюзными организациями в суд.

Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации могут не регистрироваться, но в этом случае они не приобретают прав юридического лица.

Реорганизация или прекращение деятельности профсоюза (первичной профсоюзной организации) осуществляются по решению его (ее) членов в порядке, определяемом уставом профсоюза (положени-

ем о первичной профсоюзной организации), а ликвидация профсоюза (первичной профсоюзной организации) как юридического лица — в соответствии с федеральным законом. Эти изменения тоже подлежат государственной регистрации. При получении документов, необходимых для государственной регистрации профсоюза или первичной профсоюзной организации в связи с их ликвидацией либо в случае их создания путем реоргиназции, федеральный орган юстиции или его территориальный орган направляет в уполномоченный регистрирующий орган (Министерство по налогам и сборам РФ или его территориальный орган) сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц.

Уполномоченный регистрирующий орган в срок не более пяти рабочих дней со дня получения указанных сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в орган, который представил указанные сведения и документы.

В случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, федеральным законам, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или запрещена решением Верховного Суда РФ либо соответствующего суда субъекта Федерации по заявлению Генерального прокурора РФ, прокурора соответствующего субъекта Федерации. Приостановление или запрещение деятельности профсоюза по решению каких-либо иных органов не допускается. Деятельность профсоюза, первичной профсоюзной организации может быть приостановлена или запрещена также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» .

Профсоюзы, как и другие добровольные объединения, самостоятельно осуществляют свою деятельность на основах, определенных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации. Последние не вправе ограничивать права профсоюзов и гарантии их деятельности, предусмотренные федеральными законами. В своей деятельности профсоюзы независимы от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 30. Ñò. 3031.

Запрещается вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности.

Внутренняя деятельность профсоюзов регулируется их уставами. Профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсоюзных организациях, свою структуру; образуют профсоюзные органы, организуют свою деятельность, проводят собрания, конференции, съезды и другие мероприятия.

В уставе профсоюза должны быть указаны: наименование, цели и задачи профсоюза;

категории и профессиональные группы объединяемых граждан;

условия и порядок образования профсоюза, принятия в члены профсоюза и выхода из него, права и обязанности членов профсоюза;

территория, в пределах которой профсоюз осуществляет свою деятельность;

организационная структура;

порядок образования и компетенция профсоюзных органов, сроки их полномочий;

порядок внесения дополнений и изменений в устав, порядок уплаты вступительных и членских взносов;

источники образования доходов и иного имущества, порядок управления имуществом профсоюза;

местонахождение профсоюзного органа; порядок реорганизации, прекращения деятельности и ликвидации

профсоюза и использования его имущества в этих случаях.

В уставе объединения (ассоциации) профсоюзов должны быть указаны:

наименование, цели и задачи объединения (ассоциации) профсоюзов;

состав участников;

территория, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность;

порядок образования профсоюзных органов и их компетенция; местонахождение профсоюзного органа; сроки полномочий профсоюзного органа;

источники образования доходов и иного имущества, порядок управления имуществом профсоюзов;

порядок внесения дополнений и изменений в устав;

порядок реорганизации, прекращения деятельности и ликвидации объединения (ассоциации) профсоюзов и использования его имущества в этих случаях.

Устав профсоюза и объединения (ассоциации) профсоюзов может включать также другие положения, относящиеся к деятельности профсоюзов. Первичные организации профсоюзов устава не имеют. Как говорилось, они могут принять положение или действовать на основании общего положения о первичных организациях данного профсоюза, принимаемого отдельно или включенного в устав профсоюза.

В соответствии с уставами профсоюзов и положениями о первич- ных профсоюзных организациях создаются руководящие органы профсоюзов. Высшим органом профсоюза является его съезд, созываемый один раз в два — четыре года. Отраслевые профсоюзы, территориальные и межтерриториальные объединения созывают свои конференции, состоящие из делегатов нижестоящих организаций. В некоторых объединениях такие конференции проводятся ежегодно, но обычно реже. Первичные организации созывают общие собрания членов профсоюзов, иногда они называются производственными совещаниями, куда приглашаются все работники (в том числе не члены профсоюза), представители администрации. На съезды и конференции приглашаются также представители объединений работодателей. На общих собраниях и конференциях избираются руководящие профсоюзные органы (профсоюзный комитет на предприятии, центральный комитет отраслевого профсоюза, совет профсоюза как высший постоянно действующий руководящий орган общероссийского профсоюзного объединения), заслушиваются отчеты о работе избранных органов, принимаются уставы, выносятся важные решения. Один из вопросов, обсуждаемых на общих собраниях и конференциях, — условия коллективных договоров — отраслевых и в отдельных организациях (на предприятиях, в учерждениях). Обсуждаются и другие производственные вопросы, но профсоюзные органы не вправе вмешиваться в оперативное управление предприятием, учреждением. Это право собственника.

Российский Закон о профсоюзах закрепляет основные права профсоюзов и предусматривает их гарантии. К их числу относятся:

1) право профсоюзов на представительство è защиту социальнотрудовых прав и интересов работников. Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов — указанные права и

интересы работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство от имени нечленов профсоюзов. Проекты законодательных актов, касающихся социаль- но-трудовых прав работников, рассматриваются федеральными органами государственной власти с учетом предложений общероссийских профсоюзов и их объединений (ассоциаций). Проекты нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовых прав работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, орагнами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих социальнотрудовую сферу. Профсоюзы защищают право своих членов свободно распоряжаться способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Система оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях. Профсоюзные представители вправе беспрепятственно посещать организации и рабочие места, где трудятся члены соответствующих профсоюзов, для реализации уставных задач и предоставленных профсоюзам прав;

2) право профсоюзов на содействие занятости. Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости. Ликвидация организации, ее подразделений, изменение формы собственности или организационно-правовой формы организации, полное или частичное приостановление производства (работы), мероприятия, влекущие за собой сокращение количества рабочих мест или ухудшение условий труда, могут осуществляться только после предварительного уведомления (не менее чем за три месяца) соотвтствующих профсоюзов и проведения с ними переговоров о соблюдении прав и интересов членов профсоюза. Профсоюзы имеют право вносить на рассмотрение органов местного самоуправления предложения о перенесении сроков или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с массовым высвобождением работников. Расторжение трудового дого-

вора (контракта) с работником — членом профсоюза по инициативе работодателя может быть произведено только с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа в случаях, предусмотренных законодательством, коллективными договорами, соглашениями. Привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляется с учетом мнения соответственно общероссийских объединений (ассоциаций) профсоюзов или территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов;

3) право профсоюзов, первичных профсоюзных организаций на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллективных договоров и контроль за их выполнением. Представительство профсоюзов, их объединений (ассоциаций) при ведении коллективных переговоров, заключении соглашений от имени работников на федеральном, отраслевом или территориальном уровнях определяется с учетом количества объединяемых ими членов профсоюза. В слу- чае, если в организации действует несколько первичных профсоюзных организаций разных профсоюзов, их представительство определяется с учетом количества представляемых членов профсоюза. Работодатели, их объединения (союзы, ассоциации), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны вести коллективные переговоры с первичными профсоюзными организациями, профсоюзами, их объединениями (ассоциациями) по социаль- но-трудовым вопросам, а также по вопросам заключения коллективных договоров, соглашений, если первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации) выступают инициаторами таких переговоров, и заключать коллективные договоры, соглашения на согласованных сторонами условиях.

Первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации) вправе осуществлять профсоюзный контроль за выполнением коллективных договоров, соглашений;

4) право профсоюзов на участие в урегулировании коллективных трудовых споров. При урегулировании коллективных трудовых споров профсоюзы имеют право на организацию и проведение забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников. В ходе этих массовых действий должны выдвигаться социально-экономичес- кие, а не политические требования. В случае нарушения работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами исполнительной власти и органами местного самоуправления условий коллективного договора, соглашения первичные профсоюзные орга-

низации, профсоюзы, объединения (ассоциации) профсоюзов и их органы вправе направлять им представление об устранении этих нарушений, которое рассматривается в недельный срок. При отказе устранить эти нарушения или недостижении соглашения в указанный срок разногласия рассматриваются в соответствии с федеральным законом (Трудовым кодексом РФ, Законом о порядке разрешения коллективных трудовых споров 1995 г. и др.);

5)право профсоюзов на информацию. Для осуществления своей уставной деятельности профсоюзы вправе бесплатно и беспрепятственно получать от работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), органов государственной власти и органов местного самоуправления информацию по социально-трудовым вопросам. Профсоюзные органы имеют право обсуждать полученную информацию с приглашенными представителями работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), органов управления организацией, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Профсоюзы пользуются государственными средствами массовой информации в порядке, определяемом договорами с их учредителями, а также могут быть учредителями средств массовой информации в соответствии с федеральным законом;

6)право профсоюзов на участие в подготовке и повышении квалификации профсоюзных кадров. Профсоюзы могут создавать образовательные и научно-исследовательские учреждения, осуществлять подготовку, переподготовку, повышение квалификации профсоюзных кадров и обучение профсоюзных работников и членов профсоюза. Профсоюзные образовательные и научно-исследовательские учреждения могут частично финансироваться за счет средств соответствующих бюджетов;

7)право профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, в том числе по вопросам трудового договора (контракта), рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, гарантий и компенсаций, льгот и преимуществ, а также по другим социально-трудо- вым вопросам в организациях, в которых работают члены данного профсоюза. Профсоюз вправе требовать устранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок

ñмомента получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых мерах. Для контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы могут создавать собственные инспекции труда, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми профсоюзами. Профсоюзы, их инспекции труда при осу-