§ 4. Муниципально-правовая ответственность

Ответственность органов местного самоуправления перед государством играет ключевую роль в обеспечении единства правового пространства и режима законности при осуществлении функций местной власти. Как известно, во времена СССР отсутствовало понимание ответственности поселковых или городских, районных Советов как самостоятельного вида государственно-правовой ответственности в негативном смысле (за правонарушение), так как Советы всех уровней составляли единую систему государственной власти в стране, и ответственность рассматривалась как форма восстановления организационно-правового единства данной структуры⁶²⁵ (например, переформирование исполкома Совета или отмена действия акта Совета вышестоящим Советом). Это объяснялось двумя обстоятельствами: во-первых, признанием природы местных Советов как государственных органов, во-вторых, отрицанием классической модели ответственности применительно к деятельности государственных органов.

Однако ответственность существует и внутри системы местной власти как своего рода отражение принципа разделения властей и его составной части — субпринципа сдержек и противовесов: в случае нарушения местных нормативных актов глава администрации может быть отстранен от должности по решению представительного органа, а иногда и сам мэр может распустить совет. Именно таким образом выстроено взаимодействие органов местного самоуправления за рубежом в рамках принципа разделения властей, и конституционно-правовая ответственность в данном случае выполняет двойственную роль: выступая, с одной стороны, в качестве санкции на совершенное правонарушение, а с другой — средством предотвращения узурпации властных полномочий в руках коллектива или единоличного должностного лица, т. е. выполняя роль своеобразного средства политического воздействия.

Определение муниципально-правовой ответственности

В юридической науке за последние годы было сделано множество попыток дать определение муниципально-правовой ответственности. В целях обобщения научного материала по указанной проблематике представляется правильным выделить несколько трактовок этого понятия.

Подавляющее большинство авторов исходит в основном из узкого подхода к ответственности, рассматривая ее в ретроспективном плане. И в этом смысле муниципально-правовую ответственность определяют как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций⁶²⁶ или как наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений⁶²⁷, реже как отрицательную оценку деятельности субъекта, в результате чего на него налагаются неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других интересов ⁶²⁸.

Другой дефиницией, предложенной в литературе, является определение ответственности как применение к соответствующему органу или лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке⁶²⁹ или санкций в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих полномочий или за злоупотребления полномочиями⁶³⁰.

Третьим известным подходом к определению понятия ответственности в муниципальном праве является ее признание в качестве реакции на совершенное правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия⁶³¹.

Относительно оригинальной является точка зрения В. С. Кашо, который рассматривает муниципально-правовую ответственность как комплексный вид юридической ответственности, урегулированной нормами муниципального права, реализуемой государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающий меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения − меры государственного или общественного принуждения⁶³².

Если же рассматривать понятие муницпально-правовой ответственности в синтезе двух аспектов – позитивного и негативного, то в литературе также представлены различные определения ответственности в муниципальном праве. Так, в учебнике по муниципальному праву под ред. А. И. Коваленко авторы указывают, что ответственность, которую несут органы и должностные лица местного самоуправления, может быть определена как, «во-первых, позитивная ответственность, т. е. согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная ответственность − ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед: а) населением в результате утраты его доверия; б) государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий; в) перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством»⁶³³.

Двухаспектного подхода к определению понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов. По их мнению, позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия, в точном соответствии следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования⁶³⁴.

Существование позитивной и негативной ответственности признает и Е. С. Шугрина. Она различает позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов⁶³⁵. Она рассматривает позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Юридическая ответственность в ее понимании − это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия… Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, по ее мнению, реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан давать отчеты о работе⁶³⁶.

Г. Н. Чеботарев трактует муниципально-правовую ответственность, под которой он понимает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения − претерпевать определенные лишения⁶³⁷.

По мнению Н. Н. Черногора, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления − это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий⁶³⁸. При этом указанный автор отмечает, что основаниями ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в определенных случаях являются деяния или даже деятельность, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушение (например, отзыв выборного лица местного самоуправления может быть вызван не просто формальным невыполнением юридической обязанности, а фактической утратой доверия населения (избирателей) в силу различных причин, включая совершение аморального поступка)⁶³⁹.

Не имея возможности подробно остановиться на анализе указанных выше основных точек зрения на понятие позитивной и негативной ответственности органов местного самоуправления, тем более, что в первой главе наша позиция по данному вопросу была уже высказана подробно, сделаем несколько замечаний. Неблагоприятные правовые последствия или негативная оценка действий органа со стороны государства − это лишь финальная часть возникновения правоотношения, в рамках которого и реализуются данные последствия для правонарушителя. Но до их применения участники соответствующего правоотношения испытывают определенные воздействия со стороны правовых норм и инстанций применения ответственности (далеко не всегда влекущие какие-либо обременения материального, организационного или личного характера), руководствуются в своем поведении ожидаемыми последствиями применения соответствующих норм. Что касается вовлечения в орбиту правоотношения ответственности иных правовых средств обеспечения законности − контроля или надзора, − то такое решение представляется ошибочным, так как указанные средства не всегда связаны с наличием правонарушения, а если и используются в связи с ним, то применяются в отсутствие необходимых признаков, опосредующих применение мер ответственности. Сложно признать в достаточной степени аргументированной и концепцию отождествления ответственности и средств контроля или надзора (отчеты депутатов, выражение недоверия отдельному депутату и др.)⁶⁴⁰. Стирание граней между ответственностью и формами контроля со стороны определенных государственных органов или населения, на наш взгляд, не имеет перспективы, поскольку влечет элиминацию четких правовых оснований применения санкций и рассмотрение ответственности как элемента своего рода правомерного поведения в рамках так называемой позитивной ответственности.

По нашему мнению, ответственность − это особое правоотношение, которое проходит в своем развитии определенные этапы и отнюдь не всегда выступает как результат применения государственно-правового воздействия в виде претерпевания последствий использования соответствующей санкции.

Правовая природа ответственности в муниципально-правовых отношениях

В современной литературе по конституционому и муниципальному праву можно выделить четыре основных подхода к определению правовой природы ответственности, которую несут органы местного самоуправления и их должностные лица.

Первый подход к проблеме ответственности органов местного самоуправления заключается в разграничении конституционно-правовой ответственности муниципальных органов и муниципально-правовой ответственности⁶⁴¹, при этом муниципально-правовая ответственность провозглашается самостоятельным видом юридической ответственности. С позиции авторов указанного подхода разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность «можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением − к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли − конституционного права»⁶⁴². Другим отличием этих видов ответственности выступают особенности «муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования⁶⁴³.

Авторы второго подхода к проблеме ответственности в системе местного самоуправления рассматривают эту ответственность как конституционно-правовую⁶⁴⁴. Например, С. Д. Князев отрицает существование самостоятельной муниципальной ответственности, утверждая в частности, что она неизвестна действующему российскому законодательству и что «ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ»⁶⁴⁵.

Сторонники третьего подхода либо вообще не определяют, какую ответственность несут органы местного самоуправления, указывая лишь, что она является специфической и не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности⁶⁴⁶, либо называют ответственность перед населением муниципальной (муниципально-правовой) ответственностью, объединяя ее вместе с конституционной в публично-правовую ответственность⁶⁴⁷. Так, К. И. Амирбеков указывает, что понятие публично-правовой ответственности является обобщающим по отношению к конституционной и муниципальной ответственности. Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти – гражданином, народом, населением⁶⁴⁸.

И наконец, сторонники четвертого подхода, акцентируют внимание на том, что муниципально-правовая ответственность, объединяя различные виды принуждения, представляет собой комплексный институт юридической ответственности, урегулированный нормами муниципального права, реализуемый государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающий меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения — меры государственного или общественного принуждения⁶⁴⁹.

Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие, а также общественности правоотношений и их субъектов, правовых процедур с участием данных субъектов. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования (несмотря на это некоторые авторы весьма активно доказывают именно то, что муниципальное право является полноценной отраслью российского права⁶⁵⁰), а также очевидной специфики в регулируемых отношениях, основаниях и процедуре применения санкций.

В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано в качестве профилирующей (основной) отрасли российского права.

Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права⁶⁵¹. Такой вывод базируется на двух утверждениях:

1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер − управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление − это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т. д.;

2) нормы муниципального права привносят в «портрет» этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой остаются нормами данных правовых отраслей и входят во вторичную правовую структуру − комплексную отрасль права ⁶⁵².

По мнению автора, высказанному в ранних работах⁶⁵³, муниципальное право еще не сложилось в самостоятельную отрасль права. Более того, говорить о том, что муниципальное право является комплексной отраслью пока мало оснований. Муниципальное право — это подотрасль конституционного права, которая обладает ограниченной спецификой предмета регулируемых правоотношений, но отсутствие организационной самостоятельности метода правового регулирования и существенных отличий в основаниях, источниках установления и процедуре выделения применяемых мер ответственности не свидетельствует о возможности поставить на одну ступень конституционное и муниципальное право⁶⁵⁴.

Никаких существенных особенностей предмета, методов правового регулирования общественных отношений, функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права, специфики статуса субъектов правоотношений, особенностей «юридической природы неправомерного поведения, особой процедуры ее реализации»⁶⁵⁵, как впрочем, и конкретных санкций правовых норм, сторонники концепции самостоятельности муниципально-правовой ответственности привести не способны. Чаще всего используется аргумент, когда в качестве тех же особенностей муниципально-правовой ответственности приводится отзыв депутата местного самоуправления или главы местного самоуправления. По нашему мнению, никаких существенных особенностей здесь просто нет. Достаточно обратиться к российскому и зарубежному опыту применения института отзыва должностного лица или недоверия к должностному лицу со стороны населения. В российском законодательстве не ограничивается возможность установления законодательством субъектов Российской Федерации отзыва депутатов законодательных органов местного самоуправления. А в зарубежных странах институт отзыва существует даже применительно к главе государства (в Австрии) или даже к судьям (Япония).

Сторонники модели комплексности института муниципально-правовой ответственности забывают, что многие комплексные отрасли (предпринимательское, земельное, природно-ресурсное право) общепризнанно не обладают самостоятельной системой санкций, а защита соответствующих норм от нарушения со стороны участников правоотношений происходит за счет привлечения санкций однородных отраслей права.

С нашей точки зрения, попытка рассматривать муниципально-правовую ответственность как синтез санкций других отраслей − уголовной, гражданской, конституционной, экологической, административной, дисциплинарной − при наличии возможности существования и особых муниципальных мер ответственности контрпродуктивна, так как свидетельствует об искусственности выделения самой этой квазиотрасли.

Использование в научной терминологии понятия «комплексная отрасль» является неудачным вариантом решения проблемы дифференциации правового регулирования соответствующих групп общественных отношений, поскольку в основном опирается на специфику объекта (предмета) правового воздействия. Попытки обосновать существование комплексной отрасли муниципального права со ссылкой на метод, основания применения санкций и специфику самых мер ответственности оказываются в значительной мере надуманными, так как никаких серьезных отличий между конституционным и муниципальным правом просто не имеется.

Вопрос об обособлении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе юридической ответственности одним из первых поднимал Н. Н. Черногор⁶⁵⁶. Правда, в настоящее время он лишь подчеркивает, что «постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой ответственности» в системе отраслевых видов ответственности имеет под собой некоторые объективные основания», под которыми он понимает «специфику содержания и формы этой ответственности»⁶⁵⁷. Представляется, что автор осторожничает отнюдь не зря, прекрасно понимая, что обосновывать существование самостоятельной муниципально-правовой ответственности ссылками на особенности процедуры и формы ее реализации, как минимум, недостаточно, если исходить из позиции общенаучного подхода к познанию.

Кроме того, разграничение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности по такому критерию, как ответственность перед населением или перед государством, неправомерно, поскольку ответственность перед населением является ничем иным как той же ответственностью перед государством. Отзыв депутата в настоящее время, как уже отмечалось выше, возможен при обнаружении факта нарушения правовых норм, при условии определения вины соответствующего лица, что элиминирует ответственность перед населением в виде утраты доверия или неисполнения наказов избирателей.

При изучении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляется, что необходимо не обосновывать концепцию муниципальной ответственности в угоду в основном узкокорпоративным научным интересам, а сосредоточиться на определении объективных потребностей, границ и способов использования средств государственного принуждения в правоотношениях с участием органов местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П⁶⁵⁸ признал положения об ответственности органов местного самоуправления не противоречащими Конституции РФ. В постановлении отмечается: для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан от возможных злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъекты муницпально-правовой ответственности и особенности муниципально-правовой ответственности

Субъектами муниципально-правовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, население муниципального образования⁶⁵⁹. Несколько расширяет число субъектов Д. М. Иванов, причисляя к последним как органы местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, так и муниципальных служащих, органы территориального общественного самоуправления, население муниципальных образований, физических и юридических лиц⁶⁶⁰.

Постановка вопроса об ответственности местного населения, видимо, обусловлена содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Законе от 28 августа 1995 года (ч. 1 ст. 2) и Законе от 6 октября 2003 года (ч. 2 ст. 1). Одним из ключевых понятий в его законодательном определении является формулировка «самостоятельное, под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Включение этого признака местного самоуправления в нормативное определение его понятия вызывало полемику сразу по двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, кому принадлежит право на местное самоуправление; во-вторых, кто является субъектом той самой ответственности, под которую решаются вопросы местного значения и какова природа этой ответственности. Представляется, что в случае, указанном в законе, понятие «под свою ответственность» использовалось как аналог словосочетания «на свой страх и риск». Иными словами, такого рода ответственность не имеет нормативного выражения, законодатель использовал термин «ответственность» в одном из значений, придав понятию «местное самоуправление» смысл института, отличного от государственной власти, в том числе и в части решения тех или иных вопросов местного значения без руководства со стороны государства или его органов.

Вряд ли возможно считать субъектами ответственности и органы территориального общественного самоуправления (фактически – общественные объединения), физических и юридических лиц. Указанные субъекты не осуществляют публично-правовые полномочия, не наделены каким-либо особым статусом, и в силу этого не несут каких-либо ограничений в правах, никакие конституционно-правовые санкции в муниципально-правовых отношениях к ним не применяются.

Институт юридической ответственности в муниципальном праве предусматривает в качестве субъектов ответственности органы местного самоуправления, их выборных членов, а также должностных лиц местного самоуправления, являющихся основным звеном системы местного самоуправления⁶⁶¹.

Причисляя органы местного самоуправления к субъектам конституционной ответственности, Д. А. Липинский исходит из следующих соображений: 1) правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8); 2) государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст. 132); 3) Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ⁶⁶².

Субъектов муниципального правонарушения целесообразно разделить на две группы: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления. К коллективным субъектам относится: представительный орган местного самоуправления.

К особенностям муниципально-правовой ответственности можно отнести следующие признаки:

Во-первых, меры конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления закреплены в ограниченном числе источников конституционного права, фактичеки можно назвать лишь два акта, составляющих основу правового регулирования мунципально-правовоых отношений (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Бюджетный кодекс»). Кроме отдельных санкций, в основном это касается процедурно-процессуальных санкций в отношении депутатов местного самоуправления, закрпеляются в муниципальных актах − уставах местного самоуправления и регламентах представительных оранов местного самоуправления).

Во-вторых, к числу отличительных черт конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления можно отнести особый субъектный состав. Иными словами, инстанциями применения (субъектами, обладающими полномочиями по использованию мер ответственности) и субъектами ответственности (лицами, которые несут бремя воздействия мер ответственности) в Российской Федерации выступают пока лишь органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления, хотя нельзя исключить и возможность ответственности муниципалитета как территориального образования (например, в виде лишения его статуса мунципального образования).

В-третьих, для конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления в РФ характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами – реализация санкций со стороны населения муниципального образования (например, при отзыве депутата представительного органа местного самоуправления).

В-четвертых, можно отметить многообразие и специфику инстанций ответственности − ими могут быть не только государство, но и сами органы и должностные лица местного самоуправления, а также население муниципального образования.

В-пятых, отдельные меры муниципально-правовой ответственности носят комплексный характер и фактически могут быть отнесены к санкциям сложной «двойной» правовой природы, это касается временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в части формирования временной финансовой администрации. Порядок введения этих мер частично урегулирован нормами Бюджетного кодекса (глава 19.1), и находится на стыке конституционного и финансового права, при преобладании регулирования именного в рамках финансово-бюджетного законодательства.

Классификация мер конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и характеристика отдельных мер

Меры муниципально-правовой ответственности могут быть классифицированы по различным основаниям.

1. По субъектам применения: меры ответственности, применяемые органами власти субъектов РФ, меры ответственности, применяемые органами местного самоуправления.

2. По правовой процедуре использования: усложненная – с участием суда, в которой принимают участие минимум два органа (отрешение от должности главы муниципального образования), и упрощенная, когда меру ответственности применяет один орган или должностное лицо (удаление в отставку главы).

3. Исходя из соотношения материальных или процессуальных основ применения: материальные (роспуск представительного органа) и процессуальные (лишение слова депутата).

4. По тем субъектам, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность:

− меры муниципально-правовой ответственности перед населением (отзыв),

− меры муниципально-правовой ответственности перед государством (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования),

Таким образом, к мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести:

1) отрешение от должности главы муниципального образования;

2) роспуск представительного органа местного самоуправления вследствие принятия решений, противоречащих действющему законодательству;

3) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ;

4) отмена правовых актов, изданных органами местного самоуправления (эта мера конституционно-правовой ответственности будет рассмотрена отдельно);

5) предупреждение высшему должностному лицу субъекта или законодательному органу субъекта, выносимое Президентом РФ;

6) процедурно-процессуальные санкции в отношении депутатов;

7) отзыв депутата представительного орган местного самоуправления;

8) удаление в отставку главы муниципального образования;

9) роспуск представительного органа вследствие непроведения им заседаний.

С точки зрения теории конституционного права, последние три меры ответственности можно отнести и к мерам позитивной конституционно-правовой ответственности, так как основанием ответственности могут выступать и действия, не имеющие признаков конституционного деликта. Правда, следует заметить, что отзыв депута в настоящее время по российскому законодательству рассматривается как классическая негативная конституционно-правовая ответственность⁶⁶³. Что касается удаления в отставку, то его основания предусматривают как совершение правонарушения (при нецелевом расходовании субвенций), так и действия, не имеющие признаков деликта (неудовлетворительаня оценка депутами отчетов о работе главы муницпального образования).

Последняя из указанных санкций – роспуск представительного органа из-за непроведения заседаний, является «чистой» мерой позитивной ответственности, так как законодатель в норме даже не уточняет причины непроведения заседаний. Чаще всего ими становятся политические разногласия между парламентскими фракциями или отдельными группами депутатов.

Впервые в Российской Федерации на федеральном уровне ответственность перед государством была закреплена в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»⁶⁶⁴. До этого в Законе РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предусматривались меры взаимной ответственности представительного и исполнительного органов: приостановление вследствие протеста главы администрации правового акта Совета (отмена действия акта, если Совет большинством голосов не отклонил протест главы администрации) и выражение Советом недоверия местной администрации и руководителям органов местной администрации (причем выражение недоверия главе влекло назначение голосования об отзыве его населением, а в отношении иных руководителей недоверие влекло обязательное смещение их с должности). При этом установленный механизм реализации ответственности был идентичен для исполнительных и представительных органов местного самоуправления, а собственно процедура была крайне усложнена. На первом этапе суд должен был установить факт нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) субъекта РФ, устава муниципального образования. Второй этап начинался с обращения законодательного органа власти субъекта РФ в Верховный суд республики, краевой или областной суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции, федеральным законам и иным правовым актам. Третий этап завершался принятием законодательными органами власти субъекта РФ решения о прекращении деятельности главы муниципального образования или представительного органа местного самоуправления на основании положительного заключения суда (ст. 49).

Федеральный закон от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁶⁵ существенно изменил механизм ответственности органов местного самоуправления, дифференцировав процедуру применительно к исполнительным и представительным органам, исключив «двойную роль» суда в данной процедуре. Основанием для применения мер ответственности к любым органам местного самоуправления было признано нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования посредством издания нормативного акта, установленное соответствующим судом. Законом были предусмотрены и дополнительные условия для применения санкций: наличие признанных судом нарушений (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда. Вместо заключения вышестоящего суда о несоответствии деятельности органов местного самоуправления закону был введен институт «промежуточной» санкции — предупреждение, выносимое законодательным органом власти представительному органу местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ — главе муниципального образования. На выполнение требований, содержащихся в предупреждении, органам местного самоуправления отводился один месяц, по истечении которого представительный орган распускался по решению законодательного органа власти субъекта РФ, а глава муниципального образования отстранялся от должности высшим должностным лицом субъекта (особо выделялся статус главы муниципального образования — столицы субъекта РФ: он мог быть отрешен от должности исключительно Президентом РФ).

Более того, было предусмотрено наличие двух дополнительных субъектов реализации конституционно-правовых санкций: Президента РФ и Государственной Думы. Президент РФ инициировал процедуру ответственности в случае, если по истечении трех месяцев с момента вступления в силу решения суда представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования не отменили соответствующие нормативные акты, и вносил в Государственную Думу проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Собственно роспуск был возможен при принятии Думой именного закона. Глава муниципального образования мог быть отрешен от должности по указу Президента РФ.

Последняя реформа законодательной модели ответственности органов местного самоуправления в нашей стране имела место в октябре 2003 года

Новым Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁶⁶ в очередной раз были изменены основании, процедура ответственности, а также введена новая конституционно-правовая санкция.

Легализованные законом меры ответственности органов местного самоуправления можно разделить на три основные санкции: роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и изъятие полномочий органов местного самоуправления (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

К числу недостатков как старого, так и нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» относятся следующие:

− отсутствие ответственности местного представительного органа за систематическое принятие незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых им;

− основанием ответственности представительного органа является не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

− в рамках схемы ответственности не предусмотрена ответственность местного представительного органа за неисполнение решений органов государственной власти, не связанных с признанием нормативных актов местного представительного органа не соответствующими закону⁶⁶⁷.

Как отмечается в литературе, указанные меры ответственности применялись в рамках сложного механизма ответственности, «который выражался в совокупности разнородных обстоятельств и их причинной взаимообусловленности»⁶⁶⁸. Непосредственным основанием «для роспуска представительного органа местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования являлся зафиксированный в судебном решении факт принятия ими противоправного акта, но реализация мер ответственности предполагала еще несколько юридических фактов, в том числе невыполнении предписания компетентного государственного органа власти о необходимости его отмены и реальное причинение вреда»⁶⁶⁹.

А. Н. Кокотов, отмечая необоснованную сложность приведенной выше процедуры, предлагал упростить механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушения законодательства путем введения специальных укороченных сроков рассмотрения судебных дел этой категории; прояснить возможности вынесения заключений о несоответствии деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления законодательству в тех же судебных процессах, где проверяется факт нарушения ими законодательства; четко перечислить хотя бы основные правонарушения, могущие повлечь или влекущих вынесение судебных заключений о несоответствии деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления законодательным требованиям, положениям уставов муниципальных образований⁶⁷⁰.

Именно по причине явного несовершенства механизма ответственности случаи роспуска представительного органа местного самоуправления или главы местного самоуправления носили единичный, эпизодический характер⁶⁷¹.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» 2003 года ответственность главы местного самоуправления и представительного органа местного самоуправления разведена: ст. 73 описывает ответственность представительного органа, а ст. 74 посвящена санкциям в отношении главы муниципального образования. При этом основной особенностью нового Закона выступает существенное упрощение процедуры применения конституционно-правовых санкций при усилении роли суда.

Во-первых, если ранее требовалось вынесение обязательных предупреждений, предшествовавших роспуску представительного органа (отстранению от должности главы), то сейчас для использования мер ответственности необходимо соблюсти ориентировочные сроки, указанные в Законе, и дополнительно обратиться в суд. Как правило, срок для приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта представительного органа местного самоуправления, признанного судом не соответствующим закону, составляет три месяца, а затем заинтересованное лицо должно обратиться в суд за подтверждением факта неисполнения решения суда и в течение месяца после вступления данного решения в силу может быть принято решение о роспуске представительного органа. Во-вторых, Закон позволяет распустить представительный орган даже при формальном несоответствии нормативного акта представительного органа Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъектов РФ и уставу муниципального образования, при этом не требуется устанавливать факт причинения вреда. В-третьих, вместо одного судебного решения Закон требует наличие двух судебных решений: первого — о признании несоответствия акта или деятельности орган местного самоуправления закону, а второго — о факте неисполнения предыдущего решения суда. В-четвертых, с инициативой о роспуске представительного органа может обратиться только глава субъекта РФ. В-пятых, из числа органов, принимающих решения об ответственности органов местного самоуправления, исключены Государственная Дума и Президент РФ.

Роспуск представительного органа местного самоуправления

Согласно ст. 73 указанного Закона при установлении соответствующим судом факта несоответствия нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования и при непринятии указанным органом мер по исполнению решения суда в течение трех месяцев высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный орган власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Вопреки мнению о необходимости апробации закона, прежде чем он станет объектом критики, позволим себе указать на очевидные пробелы закона в части ответственности муниципального совета.

Указанный механизм ответственности представительного органа муниципального образования не может рассматриваться как безупречный, несмотря на определенную детализацию процедуры. Как указывает М. М. Курманов, возможна ситуация, когда глава местной администрации имеет право отклонить нормативный акт (принятый представительным органом) который направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой администрации, вправе отклонить нормативный акт, принятый представительным органом. В этом случае данный нормативный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается представительным органом муниципалитета. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее ²/₃ от установленной численности представительного органа, то он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. А если решение представительного органа, которое должно быть направлено на исполнение судебного решения, не будет одобрено в ранее принятой редакции большинством не менее ²/₃ от установленной численности депутатов? В этом случае есть все основания для роспуска представительного органа, но ответственность главы муниципального образования при этом не предусмотрена⁶⁷².

Также нет ясности и в том, какие органы могут обращаться в суд для принятия первого и второго судебного решения. Так, А. С. Борисов считает, что заключение суда дается после обращения к нему законодательного органа субъекта, который делает это в случае, когда ему станут известны факты нарушений представительным органом муниципалитета соответствующих актов более высокой юридической силы⁶⁷³.

Кроме того, в Законе не предусмотрен срок давности для привлечения к ответственности, не указаны сроки рассмотрения законодательным органом закона о роспуске представительного органа. На практике, как известно, согласно уставам субъектов РФ законы принимаются в двух чтениях, при этом, как правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям (временной интервал при этом может достигать трех месяцев). Было бы правильным законодательно закрепить предельный срок рассмотрения закона о роспуске.

Другая не менее важная проблема связана с возможностью применения мер ответственности только в случае издания именно нормативных актов. Представляется, что некоторые ненормативные акты представительных органов местного самоуправления могут иметь более значимый отрицательный эффект для авторитета государственной власти (например, принятие заявлений или резолюций о необходимости присоединения территории муниципалитета к иностранному государству и т. д.).

Также следует признать упущением законодателя невозможность применения роспуска в качестве меры ответственности в рамках системы разделения властей, когда мэр имеет возможность роспуска представительного органа за нарушения, установленные только в судебном порядке на тех же условиях, на каких и губернатор может распустить законодательный орган власти субъекта РФ. Это было бы логично, если бы система мер ответственности перед федеральными органами была аналогична санкциям, применяемым в отношении органов местного самоуправления. В нашем же случае возникает очевидный диссонанс в применении однородных средств правового воздействия, что влечет определенную конфликтность в рамках правовой системы и парализует в определенной степени действие принципа разделения властей в системе органов местного самоуправления.

Кроме того, по мнению Е. Г. Кольцовой, необходимо исключить из числа органов, которые участвуют в процедуре возложения ответственности на органы местного самоуправления, законодательный орган власти субъекта, оставив компетенцию только судебных органов⁶⁷⁴.

Отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации

Закон (ст. 74) «Об общих принципах организации местного самоуправления...» предусматривает два основания ответственности главы муниципального образования (главы местной администрации):

1) издание указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования, при условии, что противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло мер по исполнению судебного решения;

2) совершение указанным должностным лицом действий, в том числе издание правового акта, не носящего нормативного характера, влекущего нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое использование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, при условии установления данных фактов соответствующим судом и непринятия мер по исполнению судебного решения суда.

Высшее должностное лицо субъекта РФ отрешает от должности главу муниципального образования в срок не менее одного месяца и не более шести месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда.

Таким образом, процедура отрешения от должности главы муниципального образования существенно отличается от процедуры роспуска представительного органа местного самоуправления, а именно:

1) основанием ответственности главы муниципального образования является не только принятие нормативного акта, но и совершение иных указанных в Законе противоправных действий, установленных судом;

2) максимальный срок для исполнения решения суда по нормативному акту, после истечения которого может быть применена ответственность, составляет два месяца со дня вступления в силу решения суда или иной предусмотренный решением суда срок;

3) срок для исполнения решения суда по иным действиям главы муниципального образования, носящим нормативный характер, после истечения которого может быть применена ответственность, не установлен, следовательно, ответственность может быть применена сразу после вступления решения суда в силу;

4) второго судебного решения, подтверждающего неисполнение первого судебного решения, не требуется — факт неисполнения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ;

5) установлен минимальный и максимально возможный срок для применения данной меры высшим должностным лицом субъекта РФ — не менее одного месяца и не более шести месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда;

6) данная процедура распространяется не только на выборных глав муниципальных образований, но и на глав местных администраций, назначенных по контракту.

Безусловно, Федеральным законом 2003 года устранено большинство из тех недостатков, которые ранее были предметом критики, но при этом одно из важнейших противоречий почему-то осталось вне законодательной корректировки, а именно основание возложения ответственности: не факт нарушения закона, выразившегося в издании незаконного акта или совершении действия (бездействия), а некая совокупность — акт плюс его неисполнение в течение определенного срока. Кроме того, как отмечается в литературе, остается открытым вопрос о том, что делать, если уставом муниципального образования не предусмотрено, как быть в случае отрешения от должности главы муниципального образования, хотя в Законе 1995 года это вопрос был урегулирован (временно исполняющий обязанности назначался высшим должностным лицом субъекта).

Думается, следовало бы предусмотреть механизм ответственности, которая наступает именно за нарушение закона, влекущее письменное предупреждение, независимо от того, устранены ли последствия нарушения. Роспуск (отрешение) же должен быть исключительной мерой воздействия в случае отказа от исполнения решения суда.

Представляется необходимым ввести такую предупредительную меру ответственности, как предупреждение, еще и потому, что это позволит пресекать случаи намеренного (умышленного) нарушения закона в целях получения кратковременного эффекта (например, запрет на вывоз товаров из региона). В данной ситуации указание в Законе 2003 года на наличие двух предупреждений, независимо от исполнения судебного решения, способствует более эффективному применению конституционных санкций против главы муниципального образования (местной администрации).

Представляется целесообразным усовершенствовать и дополнить число санкций, применяемых в отношении главы муниципального образования, в виде временного отстранения от должности за совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, до принятия судом соответствующего решения о наличии указанных обстоятельств в действиях главы. Эта санкция может применяться по решению высшего должностного лица субъекта при условии обращения высшего должностного лица субъекта в суд и принятия судом дела к производству.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Ранее такого рода меры ответственности в российском законодательстве вообще не существовало — это явное заимствование из практики некоторых зарубежных государств. При этом указанные меры ответственности дублируют аналогичные меры ответственности, применяемые федеральными органами власти к органам государственной власти субъектов РФ согласно нормам Закона от 6 октября 2003 года Законодателем введены три основания для применения указанной меры, отличающихся и по процедурным моментам:

1) передача осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае, если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) полномочия изымаются, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

3) передача полномочий возможна, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

В первом случае процедура изъятия (временного осуществления) заключается в принятии решения высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принятого большинством в ²/₃ голосов от установленного числа депутатов. В указе высшего должностного лица должны быть определены перечень отдельных полномочий, перечень исполнительных органов государственной власти или должностных лиц, на которые возлагается исполнение полномочий, срок, в течение которого осуществляются отдельные полномочия, источники и порядок их финансирования. При этом не могут осуществляться полномочия органов местного самоуправления по принятию устава, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Во втором случае по ходатайству высшего должностного лица в субъекте и (или) представительного органа местного самоуправления муниципального образования, главы муниципального образования по решению арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация сроком не более чем на один год. В полномочия временной финансовой администрации входят принятие мер по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разработка изменений и дополнений в бюджет на текущий год, составление проекта бюджета на будущий год, обеспечение контроля за исполнением бюджета, а также осуществление иных полномочий.

В третьем случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует напомнить, что в первом случае применение этой санкции со стороны федеральных органов выступает не в качестве меры ответственности, а направлено на восстановление самих властных полномочий, когда просто отсутствует субъект власти. Пока еще трудно судить о практической применимости указанных санкций, но их наличие уже оказывает видимый превенционный эффект. Правда, в литературе критические замечания о недостатках оснований использования данной меры ответственности уже появились.

По мнению ряда авторов, принудительное изъятие у органов местного самоуправления отдельных полномочий несовместимо с положениями ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления и противоречит Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П⁶⁷⁵. В данном Постановлении Конституционный Суд указал, что в соответствии со ст. 130 (ч.1) Конституции РФ вопросы местного значения должны решать именно органы местного самоуправления и население, а не органы государственной власти.

С нашей точки зрения, такое толкование неверно, поскольку Конституционный Суд не рассматривал ситуацию с позиции нарушения органами местного самоуправления правовых норм и, кроме того, Конституция РФ формально не устанавливает запрета на контроль и установление адекватных мер принуждения со стороны государственных органов.

В целом необходимо отметить, что правовой механизм применения этой меры ответственности требует большей законодательной детализации. В частности, можно согласиться с С. Г. Соловьевым, считающим, что нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет, — ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации⁶⁷⁶.

Следует поддержать мнение В. С. Кашо о наличии ряда проблем, которые пока не решены на законодательном уровне (в каких случаях местный бюджет будет утверждать представительный орган, а в каких — законодательный орган субъекта, продолжает ли работу глава муниципального образования, исполнительный орган местного самоуправления и какие полномочия они осуществляют, какие конкретно полномочия могут осуществлять органы государственной власти. Ведь представляется не логично то, что при нарушениях в осуществлении отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления отбирают собственные полномочия местного самоуправления по решению вопросов местной жизни)⁶⁷⁷. Кроме того, необходимо уточнить основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой (например, в случае прорыва теплотрассы ее замена осуществляется за счет субвенции).

И наконец, в Законе не решен вопрос о том, как быть в случае, если местная администрация при исполнении бюджета, принятого законодательным органом субъекта РФ, саботирует, тормозит его исполнение. Законодательные нормы предусматривают только режим контроля со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ за исполнением бюджета местного самоуправления, а не участие в реализации бюджетных полномочий органа местного самоуправления.

Удаление в отставку главы муниципального образования

Указанная мера ответственности появилась в 2009 году, и была введена Федеральный закон от 07.05.2009 года № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁷⁸.

Процедура ее применения такова: представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по трем основаниям. И если два первых основания можно отнести к совершению конституционного правонарушения, то последнее является примером применения меры позитивной (политической) конституционно-правовой ответственности. Первым основанием выступает принятие решений, повлекших образование просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, или нецелевое расходование бюджетных средств, либо это нарушения Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, при осуществлении переданных государственных полномочий за счет субвенций местным бюджетам.

Вторым основанием, определенным законом, является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

И наконец, третьим основанием стала неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Процедура (в случае инициативы депутатов) предусматривает наличие определенного числа депутатов, инициирующих рассмотрение вопроса (1/3), учет мнения высшего должностного лица субъекта (а в случае применения решения по первому основанию сама процедура удаления становится возможной только с согласия высшего должностного лица), и голосование за удаление не менее 2/3 депутатского корпуса представительного органа (ст. 75 Федерального закона).

Сложно возразить против применения этой меры ответственности по первым двум основаниям, так как основанием действительно выступает совершение конституционного деликта в виде нарушения правовых норм. Правда, во втором случае велика вероятность «скрытого» превращения этой меры в позитивную конституционную ответственность, так как нет гарантий, что факт неисполнения своих обязанностей будет установлен объективно, а не по политическим мотивам, даже в отсутствие этого самого «неисполнении обязанностей». Здесь гарантией может стать заключение суда или прокуратуры, а не передача этого вопроса на усмотрение депутатов.

Что касается третьего основания применения этой меры ответственности, то по нашему мнению, если данная санкция внедрена в российское законодательство, то ее существование в системе разделения властей должно быть унифицировано на всех уровнях власти (федеральном и региональном), иначе появляется определенный дисбаланс в реализации своих полномочий органами местного самоуправления. Кроме того, меры позитивной ответственности – очень опасный инструмент, который в странах с несформировавшейся партийно-политической системой может использоваться в целях устранения политических конкурентов вне зависимости от реальных потребностей управления на местном уровне.

Роспуск представительного органа вследствие не проведения им заседаний

Указанная конституционная санкция также была закреплена в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» посредством принятия Федерального закона № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований».⁶⁷⁹ Согласно п. 2.1 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, то высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Если же и вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, то высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда (установившего факт не проведения заседания) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Установлен судебный порядок обжалования решения законодательного органа субъекта (10 дней со дня вступления решения суда в силу).

Данная санкция является мерой позитивной конституционной ответственности, так как роспуск служит средством реагирования на деяние, не обладающее признаками конституционного правонарушения. Эта мера направлена на обеспечение бесперебойного функционирования законодательного органа, хотя во многих странах такие санкции не закреплены по причине того, что непосещение заседания может рассматриваться как право депутатов или группы на политическую борьбу с большинством. Например, в целях более справедливого распределения руководящих мест в представительном органе или для учета мнения меньшинства при принятии выданных социально-экономических решений.

В заключении необходимо указать на те меры, которые необходимо реализовать в действующем законодательстве о местном самоуправлении с целью обеспечить справедливое и эффективное применение мер ответственности по отношению к субъектам муниципально-правовой ответственности. На наш взгляд, в ближайшее время возможно совершенствование муниципально-правовой ответственности по трем направлениям.

Первое. Необходимо унифицировать основания ответственности различных уровней публичной власти в части включения такой конституционно-правовой санкции, как предупреждение, и в отношении главы муниципального образования, и в отношении представительного органа. Кроме того, ответственность возможна и за принятие ненормативных актов при условии, что суд установит наличие определенных последствий: угрозу безопасности страны, нарушение принципа единства экономического пространства.

Второе. Требует усовершенствования и механизм ответственности органов местного самоуправления в части оперативного реагирования на массовые нарушения законов со стороны органов государственной власти субъекта. Высшему должностному лицу субъекта можно предоставить право приостанавливать деятельность главы муниципального образования в случае принятия нормативного акта, несоответствующего нормам федерального и регионального законодательства, которое влечет массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, до вынесения решения суда о факте признания такого акта недействующим. Аналогичным образом по тем же основаниям может приостанавливаться и деятельность представительного орана по решению законодательного органа власти субъекта федерации.

Третье. Думается, что необходимо минимизировать применение мер позитивной политической ответственности к органам местного самоуправления, так как это дестабилизирует не только взаимоотношения внутри системы местного самоуправления, но и потенциально способно создать ситуацию, когда перманентные конфликты спровоцируют социальную напряженность в муниципалитете. Применение такого рода «оценочных» санкций, каковыми являются меры позитивной конституционной ответственности, в условиях не сложившейся политической культуры и низкого уровня правосознания в российском обществе, грозит превратиться в политическую травлю оппозиции или даже соответствующих групп (фракций) в правящей партии.

Вопросы.

1. Какие в науке существуют мнения относительно понятия и природы муниципально-правовой ответственности?

2. Назовите проблемы привлечения в муниципально-правовой ответственности.

3. Расскажите о порядке роспуска представительного органа местного самоуправления.

4. Кто отрешает от должности главу муниципального образования?

5. Меры ответственности органов местного самоуправления можно разделить на три основные санкции:

а) роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и изъятие полномочий органов местного самоуправления (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления);

б) предупреждение представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и изъятие полномочий органов местного самоуправления (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления);

в) предупреждение представительного органа, признание нормативного акта главы исполнительной власти противоречащим федеральному закону и изъятие полномочий органов местного самоуправления (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).