§ 3. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской федерации и их органов

В последнее время в работах, авторы которых исследуют проблемы конституционного (государственного) права, высказываются предложения о закреплении в российском законодательстве различных мер (форм) ответственности субъектов РФ. Это объясняется в первую очередь тем, что Конституция РФ, за немногими исключениями, не содержит регламентации института конституционно-правовой ответственности в отношении субъектов РФ (органов и должностных лиц). В какой-то мере такой конституционный пробел является следствием того, что в советской науке государственного права господствовала концепция недопустимости мер ответственности Федерации в отношении ее членов, согласно которой «право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства»⁴⁸³. Бесспорно, что не только ввиду наличия подобной теоретической установки, но и в силу малоизученности института ответственности субъектов РФ некоторые правоведы и политики до сих пор подвергают сомнению возможность конституционно-правового закрепления в России мер ответственности субъектов РФ.

Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности имеют свою специфику. К примеру, отмечается, что конституционно-правовая ответственность во взаимоотношениях между федерацией и её субъектами является важным условием обеспечения эффективного функционирования государственной власти. Вместе с тем исходя из объективных особенностей федеративного устройства, а в особенности исходя из концепции суверенитета в федеративном государстве, делается вывод о невозможности конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами, в связи с чем в федеральных отношениях речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.⁴⁸⁴

Это, однако, не послужило препятствием для введения федеральным законодателем отдельных мер ответственности в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (предупреждение, отстранение от должности высшего должностного лица и роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ). Следует отметить, что конституционность положений данного Закона стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Но, как известно, Суд признал указанные положения соответствующими Конституции РФ⁴⁸⁵.

Федеративная структура российского государства предполагает сложный, многослойный характер взаимодействия различных уровней государственной власти, а также местного самоуправления. В целях оптимизации функционирования управленческой структуры и форм взаимодействия между тремя управленческим звеньями в федеративном государстве (федеральным, региональным и местным) необходимо закрепить законодательные гарантии самостоятельности соответствующих региональных и местных органов, одновременно установив жесткие формы правового контроля за их деятельностью в интересах государственной безопасности и обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность субъектов РФ, федеративная ответственность или федеральное вмешательство

Примечательно, что в современной науке конституционного права нет единства в понимании того, как следует именовать сам правовой институт, содержащий различные меры принуждения, применяемые к субъектам РФ.

Федеральным вмешательством (принуждением) в науке конституционного права, чаще всего, называют правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти федерации, адресованные органам государственной власти ее субъектов, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления таковых в целях охраны интересов общества и союзного государства⁴⁸⁶. В различных странах этот институт именуется по-разному: принуждение, интервенция, приостановление собственного правления⁴⁸⁷. Некоторые авторы отождествляют институты ответственности и государственного контроля⁴⁸⁸, хотя, на наш взгляд, эти категории не сводимы в единое понятие, так как контроль предполагает более развитую систему средств воздействия, применяемых к подконтрольному субъекту (мониторинг нарушений, отчеты должностных лиц, дача указаний для исполнения, и только затем использование мер ответственности).

Что касается соотношения понятий «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации», то среди ученых не существует согласованного подхода.

Распространены две трактовки соотношения этих понятий. Согласно первой федеральное вмешательство провозглашается наиболее общим понятием. Так, по предположению И. Г. Горбачева понятие федерального вмешательства (интервенции) охватывает все виды воздействия федерации, причем его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения, федеральное вмешательство может быть не связано с применением принуждения или же принуждение осуществляется по просьбе законных органов власти субъекта федерации, например, в случае стихийных бедствий или внутренних беспорядков⁴⁸⁹. С точки зрения А. Ю. Александрова, федеральное вмешательство в зависимости от конкретной формы может быть расценено и как мера защиты, и как мера ответственности, при этом федеральное вмешательство может выступать формой ответственности в случаях, когда основанием вмешательства послужили действия (бездействие) органов государственной власти субъектов федерации.⁴⁹⁰

Зачастую применение мер федерального вмешательства существенно отличается от применения мер ответственности, а иногда даже является антиподом этих мер, например, когда принуждение в отношении органов власти субъектов федерации используется как средство политической борьбы между правящей партией в федеральном правительстве и партией, имеющей большинство в правительстве субъекта федерации, при отсутствии факта нарушения закона и вины со стороны соответствующих органов и должностных лиц⁴⁹¹. Аналогичной точки зрения придерживается и А. В. Игнатов, отмечая, что использование термина «федеральное вмешательство» более целесообразно ввиду специфического порядка применения мер принуждения в России, когда решения о возложении санкций принимается не судами, а главой государства или парламентом⁴⁹².

Согласно второй трактовке институт федерального вмешательства объявляется видом (формой) и мерой юридической (конституционной) ответственности субъектов федерации⁴⁹³. Иногда под федеральным вмешательством понимают комплексный институт, который следует разделять на виды: 1) введение военного положения; 2) введение чрезвычайного положения; 3) использование внутренних войск МВД России для подавления и разоружения незаконных вооруженных формирований; 4) применение мер федерального воздействия (роспуск законодательного органа или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ)⁴⁹⁴.

Приведенные суждения представляются излишне категоричными. Действительно, федеральное вмешательство по своему объему и содержанию является комплексным правовым институтом, который охватывает, в том числе и меры конституционно-правовой ответственности, не только применяемые по отношению к субъекту РФ, но и используемые этим субъектом в отношении иных территориальных образований. В качестве примера можно привести ст.  74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающую ответственность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем средства федерального вмешательства могут включать не только принудительные санкции, применяемые в ответ на нарушения федеральных законов, но и комплекс мероприятий, посредством которых Федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов, может предложить различные формы согласительных процедур (например, реализация Президентом РФ своих полномочий, вытекающих из ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Более того, под федеральным вмешательством можно рассматривать и согласительные процедуры, применяемые, например, в рамках ст.85 Конституции, когда глава государства фактически требует от субъектов договориться для решения спорной ситуации⁴⁹⁵.

Каково же наше представление о понятии конституционно-правовой ответственности субъекта РФ? Представляется правильным рассматривать понятие ответственности субъекта РФ в двух значениях. В первом и наиболее широком значении оно включает ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта. В узком значении под ответственностью субъекта РФ могут пониматься лишь санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса. В принципе оба этих аспекта имеют право на существование, так как отражают различный уровень научного обобщения и глубину подхода к ответственности субъекта.

В литературе высказывается мнение, согласно которому все многообразие форм федерального вмешательства (ответственности) сводится к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме⁴⁹⁶. Согласно иной позиции, федеральное вмешательство фактически отождествляется с конституционно-правовой ответственностью, когда все основные принудительные меры (роспуск органов власти, перераспределение полномочий, отмена незаконных актов и пр.)⁴⁹⁷ рассматриваются как институт федерального вмешательства.

Думается, что сведение всех мер конституционно-правовой ответственности субъектов к федеральному вмешательству, по меньшей мере, необоснованно, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства исключительно как формы (меры) конституционно-правовой ответственности.

Некоторые авторы предлагают использовать для определения негативного воздействия, которое претерпевают органы власти субъектов, должностные лица, термин «федеративная ответственность»⁴⁹⁸. Так, И. Н. Барциц определяет федеративную ответственность как «принуждение к исполнению требований федерального права», и причину данного названия видит в том, что эта ответственность «обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе Федерации»⁴⁹⁹. Думается, указанное наименование можно использовать, но с определенными оговорками, а именно: возникает «неограниченное» право постановки вопроса о взаимном характере федеративной ответственности, о возможности использования принудительных мер в отношении федерации со стороны ее субъектов.

Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях, как показывает анализ мировой практики, в большинстве своем имеет однонаправленный характер и, как правило, не распространяется на одну из сторон федеративных отношений — федерацию, ее органы государственной власти и должностных лиц. Можно допустить существование определенных мер ответственности федерации перед субъектами, но эти случаи — исключение из общего правила (например, признание недействительным (отмена) нормативного правового акта федерации по инициативе ее субъекта). Более того, такие санкции реализуются на практике далеко не всегда, так как даже при наличии соответствующих фактических обстоятельств федеральные суды крайне редко встают на сторону субъектов федерации⁵⁰⁰.

Интересна позиция В. А. Виноградова, основанная на отказе от выделения самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Он ограничивается указанием лишь ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц. Вместе с тем этот автор допускает возможность ответственности субъекта федерации в целом, предполагая ее наличие лишь в том случае, когда «конституционно-правовые санкции затрагивают не один из органов власти субъекта федерации (государственно-автономного образования), а несколько или интересы непосредственно населения субъекта федерации (государственно-автономного образования), права и свободы гражданина на данной территории»⁵⁰¹.  Нельзя не отметить противоречивость позиции В. А. Виноградова. Отрицая выделение в числе мер конституционно-правовой ответственности субъекта федерации таких санкций, как отстранение от должности или роспуск органа на том основании, что обременения несет не сам субъект, а соответствующие органы и должностные лица, он тем не менее говорит о федеральном принуждении как о мере ответственности субъекта. В то же время общеизвестно, что основу так называемого федерального воздействия (вмешательства, принуждения, интервенции) составляет совокупность санкций, связанных с прекращением деятельности органов власти и должностных лиц субъекта федерации.

Двойственную позицию занимают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, которые полагают, что понятия «конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов» и «федеративная ответственность Российской Федерации и ее субъектов» тождественны. Точкой соприкосновения этих понятий является определенный, ограниченный Конституцией РФ и законодательством круг субъектов федеративных отношений: Российская Федерация в целом, ее субъекты, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица⁵⁰². Трудно спорить с утверждением о том, что субъектный состав участников правоотношений ответственности совпадает в рамках применения обоих понятий, но неразрешимым вопросом здесь опять оказывается наличие ответственности Федерации перед субъектом РФ, а также вероятность рассмотрения в рамках данного понятия взаимной ответственности органов государственной власти субъектов друг перед другом (например, ответственность высшего должностного лица субъекта РФ перед законодательным органом власти субъекта).

Часть мер, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», например, роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; роспуск Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации,  относятся к властно-организационным санкциям, и отнесение их к мерам федеративной ответственности, по нашему мнению, неправомерно⁵⁰³.

Оригинальную концепцию ответственности субъектов федеративных отношений предложил А. С. Сучилин, который выделяет новую разновидность конституционно-правовой ответственности — конституционную (уставную) ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ. По его мнению, «конституционная (уставная) ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов, РФ необходимость органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения»⁵⁰⁴. Таким образом, указанный автор в рамках одного понятия пытается уместить и ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед Федерацией, и их ответственность друг перед другом и гражданами, что мы уже критиковали.

Безусловно, такое понимание ответственности содержит ряд существенных противоречий. Весьма спорно суждение об ответственности за политически значимое поведение, поскольку при этом происходит отождествление политической ответственности и санкций конституционной негативной ответственности. Также нет сомнений в том, что А. С. Сучилин попытался совместить две концепции юридической ответственности — позитивную и негативную, а это вряд ли целесообразно с позиции научной методологии. Более того, использование категории «необходимость» для определения ответственности представляется не совсем приемлемым, поскольку неясно, перед какими субъектами несут ответственность органы власти субъектов РФ.

Сторонниками наиболее спорной концепции ответственности субъектов федеративных отношений являются М. П. Авдеенкова и Ю. П. Дмитриев. По их мнению, ответственности субъекта РФ вообще не существует. «Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но субъект РФ как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности»⁵⁰⁵.

Доводы противников признания существования конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, помимо сказанного, дополняются еще и тезисом об отсутствии у Российской Федерации права изымать полномочия субъекта РФ по принятию конкретных законов и права федеральной власти принимать к своему ведению законодательные и исполнительные полномочия субъекта, а также о том, что меры ответственности субъектов РФ не закреплены в Конституции РФ⁵⁰⁶. Аналогичной точки зрения придерживается и В. В. Гошуляк, который пишет об отсутствии института ответственности субъекта РФ в качестве «факта права», так как ответственность несут его органы⁵⁰⁷.

Подобный подход свидетельствует об узком, формальном понимании ответственности субъекта РФ и не позволяет раскрыть правовую природу принудительных мер, применяемых как к органам государственной власти субъекта РФ, так и к собственно субъекту как к территориальному образованию, а также грешит фактологическими ошибками. Если следовать логике авторов, то нельзя признать за Президентом РФ права использовать скрытые полномочия по наведению конституционного порядка в Чечне (что получило правовое обоснование в решении Конституционного Суда РФ⁵⁰⁸) и применять любые принудительные меры в отношении субъекта РФ в целом и в отношении его органов в том случае, если нормами федеральной Конституции такое право за федеральными органами не предусмотрено. Примечательно, что указанные авторы в «порыве» отрицания ответственности субъекта РФ не заметили существования в России и такой меры ответственности, как изъятие законодательных полномочий в случае невыполнения субъектами РФ обязанностей по принятию конкретных законов, пусть и ограниченное несколькими нормативными актами⁵⁰⁹.

Попытка искусственно отграничить меры ответственности субъекта от ответственности его органов и должностных лиц позволяет сделать парадоксальный вывод: ликвидация в субъекте РФ органов государственной власти и лишение права на реализацию собственных предметов ведения не влечет умаления его конституционных прав как территориального образования. Полагаем, что непродуктивно с методологических позиций жестко разделять ответственность субъекта РФ как территориального образования и ответственность его органов власти. Применение мер ответственности и к органам власти, должностным лицам, и к субъекту РФ (изъятие части полномочий, понижение статуса) имеет общий правовой результат: влечет за собой реальное ограничение правовых возможностей субъекта как участника федеративных отношений, лишает его статусных прерогатив как государственного образования.

Представляется, что использование в научной терминологии понятий «федеральное вмешательство», «интервенция» или «принуждение» потенциально способно исказить понимание правовой природы санкций, применяемых к субъектам федерации, так как не позволяет четко отграничивать меры ответственности от политического воздействия на органы власти субъектов, ведь зачастую федеральное вмешательство (принуждение) применяется по закоодательству зарубежных стран «в случаях чрезвычайных ситуаций или при других условиях, когда отсутствует конкретная вина» субъектов⁵¹⁰. С. С. Собянин совершенно справедливо замечает, что «в некоторых случаях вмешательство во внутренние дела субъекта федерации никоим образом не связано с нарушением действующего законодательства, что служит дополнительным аргументом в пользу разграничения институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц»⁵¹¹.

Как представляется, недопустимо в цивилизованном федеративном государстве, когда федерация получает право произвольно устранять законно избранные органы государственной власти субъектов. Необходимо стремиться к построению правового федеративного государства, в рамках которого нужно сужать «возможности политически обусловленного принуждения со стороны федеральных органов власти»⁵¹².

Именно поэтому, на наш взгляд, более правильно использовать в научном аппарате понятие конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, а не какое-либо другое⁵¹³.

Понятие ответственности в федеративных отношениях и ее субъекты

Спорным в доктринальном смысле является и определение ответственности субъекта РФ. Согласно позиции И. Н. Барцица, ответственность субъекта федерации (федеративная ответственность) — это принуждение к исполнению требований федерального права, причем реализуемая не только в случае совершения правонарушения, но и в силу неспособности субъекта обеспечить стабильность на своей территории, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны⁵¹⁴. С точки зрения А. А. Ливеровского, ответственность субъекта выступает как специфическая обязанность правонарушителя претерпевать определенные лишения⁵¹⁵. По мнению О. В. Кудряшовой, ответственность субъекта представляет собой меры публично-правового характера, применяющиеся при нарушении норм публичного права⁵¹⁶.

Как полагает Р. Б. Мамаев, ответственность субъекта Федерации за нарушения федеральной Конституции можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти»⁵¹⁷.

Все указанные выше определения ответственности в федеративных отношениях некорректны по нескольким причинам. Во-первых, неправильно приравнивать меры конституционно-правовой ответственности к мерам политической ответственности. Во-вторых, методологически неверно называть ответственностью нарушения «некоей дисциплины», так как мы сразу входим в предметное поле иного вида ответственности в праве – дисциплинарной. В-третьих, лексически и семантически неправильно ставить на одну грань понятия «ответственность» и «обязанность», фактически определяя одно через другое.

Давать авторское понимание конституционо-правовой ответственности в федеративных отношениях представляется излишним, так как оно ничем не отличается от общей дефиниции конституционно-правовой ответственности, данной в главе первой настоящего исследования.

Классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации

По мнению И. Н. Барцица, меры федеративной ответственности можно разделить на:

1) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации и их органов;

2) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия⁵¹⁸.

В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина предлагают разграничить меры федеративной ответственности по территории их применения (по всей территории РФ, на территориях ряда субъектов РФ, на территории одного субъекта). Еще одним критерием градации они предлагают избрать источники закрепления мер конституционно-правовой ответственности: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, иные правовые акты субъектов, акты органов местного самоуправления⁵¹⁹. Указанные авторы также предлагают все виды федеративной ответственности группировать следующим образом: особые правовые режимы; особые правовые процедуры; санкции материального характера⁵²⁰.

Подобная классификация вполне допустима, за исключением выделения материальных санкций, которых, по нашему мнению, среди мер конституционно-правовой ответственности в России не существует.

А. А. Дабалаев и Ю. И. Федоров выделяют в зависимости от основания опосредования применения конституционной санкции: 1) санкции, основанием применения которых выступает факт нарушения нормы (приостановление актов Президентом РФ) и 2) санкции, основанием применения которых выступает факт установления нарушения судом (роспуск законодательного органа субъекта)⁵²¹.

Меры конституционно-правовой ответственности можно сгруппировать по различным основаниям. Так, в зависимости от субъектов воздействия можно выделять:

1) меры ответственности, применяемые к субъекту РФ как особому государственно-территориальному образованию;

2) меры ответственности, применяемые к органам государственной власти;

3) меры ответственности, применяемые к должностным лицам.

Согласно иной классификационной модели меры ответственности можно дифференцировать в зависимости от правовых режимов воздействия:

 режим ограничений, содержащий совокупность ограничительных мер (чрезвычайное положение, президентское правление, приостановление собственного правления);

 режим ограничений, затрагивающий лишь конкретного субъекта воздействия (органа, должностного лица).

Третьим основанием для классификации может быть цель применения той или иной санкции. Следует выделять меры:

1) правовосстановительные (признание правового акте неконституционным);

2) штрафные (роспуск органа, отстранение от должности);

3) предупредительные (письменное предупреждение главе субъекта РФ);

4) пресекательные (введение чрезвычайного положения или ввод войсковых частей).

Таким образом, к мерам ответственности субъекта РФ можно отнести:

1) введение особого режима (восстановление конституционного порядка в ходе контртеррористической операции в Чеченской Республике);

2) введение чрезвычайного положения;

3) отстранение от должности высшего должностного лица субъекта;

4) роспуск законодательного органа субъекта;

5) изъятие предметов ведения субъекта (временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта федеральными органами государственной власти);

6) отмена правового акта, изданного органам государственной власти субъекта (эта мера конституционно-правовой ответственности будет рассмотрена отдельно в рамках особой разновидности ответственности – аннулирование юридических актов);

7) предупреждение высшему должностному лицу субъекта или законодательному органу субъекта, выносимое Президентом РФ.

Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ

В силу наличия специфической предпосылки (суверенитет РФ)⁵²² и характера мер ответственности, используемых Федерацией (одним уровнем государственной власти) применительно к субъекту Федерации (второму уровню государственной власти) можно определить ряд особенностей санкций указанной разновидности конституционно-правовой ответственности.

1. Санкции в федеративных отношениях в большинстве своем лишены имущественного содержания. Однако высказывается и иная точка зрения на природу конституционно-правовых санкций, согласно которой меры имущественного характера могут быть названы в числе форм конституционной ответственности. В частности, В. А. Виноградов утверждает, что в России уже существуют конституционные санкции финансового характера⁵²³ (например, лишение трансфертов, перечисляемых из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов, в случае неподписания субъектами Федеративного договора или подписания его с оговорками)⁵²⁴, а в настоящее время такие санкции предусмотрены п. 3 ст. 26⁹ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (введение временной финансовой администрации, изъятие субвенций).

В литературе были сконструированы и предложены к внедрению в законодательство РФ несколько мер ответственности, которые их авторы именовали конституционными. В качестве мер бюджетно-финансового воздействия предлагались такие, как требование о переводе всех активов и счетов субъекта РФ в определенные федеральным правительством финансовые учреждения в случае осуществления субъектом РФ внешних заимствований, а также при выпуске субъектом РФ внутренних территориальных займов, не обеспеченных реальной возможностью осуществления по ним выплат за счет собственных ресурсов⁵²⁵; уменьшение доли налоговых и иных отчислений, отказ от компенсации расходов, отзыв квот и лицензий⁵²⁶; временное изъятие имущества, которое используется в ущерб интересам Федерации, из ведения субъекта РФ и перевод его в федеральное управление; приостановление перевода финансовых средств субъекту РФ из федерального бюджета или федеральных государственных фондов; приостановление банковских операций по счетам субъекта РФ; закрытие финансовых счетов субъекта РФ в банках⁵²⁷.

Рассматривать меры бюджетного воздействия (санкции финансового характера) в качестве мер конституционно-правовой ответственности представляется неправомерным по следующим причинам. Во-первых, финансовые санкции по своему предметному назначению определяют изъятие средств в сфере бюджетных (финансовых) отношений, регулируемых нормами самостоятельной отрасли права. Во-вторых, процессуальные основы применения таких санкций подпадают под действие специальных правил, устанавливаемых БК РФ, Федеральным законом о бюджете или иными актами, которые не могут быть отнесены к источникам конституционного права. В-третьих, некоторые из имеющихся в законодательстве санкций (например, введение временной финансовой администрации) действительно не являются по своей природе исключительно финансовыми, скорее, они имеют смешанную правовую природу, причем их конституционно-правовая составляющая нацелена на обеспечение сохранения стабильности конституционного механизма осуществления власти в субъекте РФ со стороны федеральных властей. Однако, несмотря на сказанное, следует заметить, что определенные нарушения норм бюджетного права (специально выделенные в законах, устанавливающих меры ответственности субъектов РФ) могут служить основанием для применения мер ответственности, имеющих сходство с бюджетными санкциями (например, временное изъятие и осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов исполнительной власти субъекта).

2. Меры конституционно-правовой ответственности субъектов РФ закреплены в ограниченном числе источников конституционного права: в Конституции РФ, федеральных законах, составляющих основу правового регулирования федеративных отношений («О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О чрезвычайном положении»).

3. К числу отличительных черт конституционно-правовой ответственности субъектов РФ можно отнести особый субъектный состав. Иными словами, инстанциями применения (субъектами, обладающими полномочиями по использованию мер ответственности) и субъектами ответственности (лицами, которые несут бремя воздействия мер ответственности) выступают в Российской Федерации пока лишь органы государственной власти и должностные лица субъектов РФ, хотя нельзя исключить и возможность ответственности субъекта как территориального образования (например, в виде лишения его статуса субъекта).

4. Для конституционно-правовой ответственности субъектов РФ характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами (самостоятельное обращение мер ответственности определенными уполномоченными государственными органами, должностными лицами)⁵²⁸.

5. К числу оснований применения мер конституционной ответственности субъектов Федерации можно отнести: а) угрозу конституционному строю и национальной безопасности, б) невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных функций (обязательств), в) попытку выхода из состава Федерации (сецессия), г) нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека, д) нарушение пределов компетенции⁵²⁹.

Нельзя согласиться с высказанными в науке суждениями относительно выделения иных признаков (черт) конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. В частности, к числу отличительных черт федеративной ответственности некоторые авторы относят то, что ее санкции могут применяться в отсутствие правонарушения за «неспособность обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны»⁵³⁰ или же субсидиарный характер такой ответственности⁵³¹. Некоторые авторы допускают возложение федеративных санкций и без вины (ненадлежащее функционирование властных структур, если это стало следствием нехватки или отсутствия необходимых средств и сил)⁵³².

Помимо того, что возложение мер ответственности вне факта конституционного правонарушения противоречит положениям общеправовой доктрины юридической ответственности, сложно представить, в каком смысле субсидиарность может распространяться на ответственность субъектов перед федерацией. Этот признак федеративной модели, используемый в основном представителями политологической науки, может быть применен, по нашему мнению, лишь для возложения ответственности на федеральные органы власти в случае, если органы государственной власти субъекта РФ нарушили свои международно-правовые обязательства с иными субъектами публичного права (иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций).

Согласно иному подходу в число признаков ответственности субъектов РФ включаются фрагментарность (нечеткость прописания в Конституции РФ и законах), применение институтов ответственности вне рамок правового поля⁵³³. Между тем эти признаки характеризуют не институт конституционно-правовой ответственности субъектов в целом, а скорее специфику российского опыта законодательного оформления и использования мер ответственности. Очевидно, что эти признаки не носят базисного, постоянного характера, и вряд ли их следует относить к особенностям конституционно-правовой ответственности субъектов РФ.

В зарубежных странах существуют четыре модели регулирования конституицонно-правовой ответственности субъектов федерации:

1) действует конституицонно закрепленное регулирование всех аспектов реализации конституицонно-правовой ответственности (Индия, Пакистан);

2) конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения в законодательстве (ФРГ, Аргентина);

3) фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и прецедентном праве (США, Австралия);

4) закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации (Бразилия, Нигерия)⁵³⁴.

Так, с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ Президент Д. Эйзенхауэр ввел в 1957 г. войска в штат Арканзас, а Президент США Д. Кеннеди в 1962 и 1963 гг. – в штаты Миссисипи и Алабама. Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов, Вашингтон, когда его «даун таун» (центр) был буквально подожжен взбунтовавшимися массами негритянского населения.⁵³⁵

За прошедшие годы практика применения (и неприменения) механизмов принуждения применительно к органам государственной власти субъектов РФ реально продемонстрировала актуальность использования имеющихся в российском законодательстве мер конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и разработки новых конституционно-правовых санкций. Часть из существующих санкций неоднократно применялась на практике (приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ⁵³⁶, признание Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ законов субъектов РФ), другие санкции стали лишь своего рода угрозой, обращенной к органам власти субъектов РФ, символом, не имеющим шансов на реальное использование (например, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта или роспуск законодательного органа власти субъекта РФ).

Рассмотрим сначала основные меры ответственности субъектов РФ перед Федерацией, предусмотренные Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: предупреждение, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта и роспуск законодательного органа власти, а затем охарактеризуем иные меры ответственности.

Предупреждение. Указанная мера ответственности имеет вспомогательный характер, но в то же время служит необходимой предпосылкой для применения иных видов ответственности субъектов РФ. Согласно п. 4. ст. 9 указанного Закона в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа.

Таким образом, предупреждение служит условием применения более жесткой карательной санкции — роспуска законодательного органа, который также производится по решению Президента, но при условии невыполнения в течение трехмесячного срока предупреждения.

Президент РФ также может вынести предупреждение высшем должностному лицу субъекта РФ в случаях:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Президент РФ может вынести предупреждение в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в силу или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ, если высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Эффективность применения этой санкции пока сложно оценить, так как она ни разу не применялась. Тем не менее нельзя не сказать о том, что длительные сроки, предусмотренные законом для выполнения предупреждения, снижают своевременность и адекватность наказания за совершенное правонарушение со стороны соответствующих органов власти и должностных лиц субъектов РФ.

Отстранение от должности (отрешение) высшего должностного лица субъекта РФ в результате выражения недоверия законодательного органа власти субъекта РФ и вследствие решения Президента РФ. Ответственность высших должностных лиц субъекта РФ (губернаторов краев, областей или президентов, председателей правительства республик) перед органами государственной власти РФ эволюционировала за последние 12 лет по некой синусоиде: от субъективного усмотрения главы государства и полного отсутствия нормативной правовой регламентации этого института в законодательстве до сложной модели привлечения к ответственности через сито нескольких государственных органов (включая судебные инстанции) и возврата к системе, в которой решение Президента РФ об ответственности главы субъекта юридически не связано с совершением последним противоправных действий.

Впервые в новейшей российской истории Президент РФ фактически присвоил себе полномочия по привлечению к конституционно-правовой ответственности глав субъектов, когда несколько председателей исполнительных комитетов областных Советов народных депутатов РСФСР были отстранены от своих должностей за поддержку «августовского» путча, организованного ГКЧП⁵³⁷. Необходимо отметить, что в данный период нормативной законодательной основы по применению санкций против должностных лиц субъектов РФ  не существовало, и фактически Президент России превысил свои полномочия, самостоятельно определив основания и процедуру отстранения от должности глав соответствующих субъектов РСФСР.

В период с 1992 по октябрь 1993 года Президент России на основании ст. 68 Закона РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации» пользовался правом отстранять глав субъектов (кроме президентов республик, глав автономных округов, автономной области) от должностей за нарушение Конституции, законов РФ, актов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, но на основании заключения Конституционного Суда РФ.

После разгона Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР в октябре 1993 года Президент РФ Указом от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»⁵³⁸ признал часть норм вышеуказанного Закона, в частности, положение о наличии обязательного заключения Конституционного Суда РФ при привлечении к ответственности главы субъекта недействующими, тем самым вернув себе полную свободу при реализации процедуры ответственности в отношении высших должностных лиц субъектов.

Позднее глава государства более подробно определил основания и процедуру привлечения к ответственности глав субъектов РФ в указах от 3 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»⁵³⁹ и от 6 июня 1996 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»⁵⁴⁰, которыми был учрежден институт так называемой дисциплинарной ответственности главы исполнительной власти и иных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ. Основаниями такого рода ответственности названы нарушение или неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ, вступивших в законную силу решений судов, а санкциями определены дисциплинарные взыскания, в том числе освобождение от занимаемой должности. Следует заметить, что главы республик в составе России имели своего рода иммунитет, поскольку указанные выше нормативные акты не распространяли свое действие на президентов республик. Объяснялось такое явное посягательство на конституционный принцип равноправия субъектов РФ тем, что республики имеют статус государства, а значит, имеют право претендовать на большую степень самостоятельности во взаимоотношениях с федеральным центром, нежели иные субъекты. Как известно, отдельные положения Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который признал дисциплинарную ответственность глав субъектов соответствующей Конституции РФ⁵⁴¹.

Мы полностью согласны с критикой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в особом мнении судьи Конституционного Суда В. О. Лучина, и полагаем, что право Президента РФ на привлечение к дисциплинарной ответственности глав органов исполнительной власти субъектов РФ должно быть регламентировано на конституционном уровне, так как это непосредственно затрагивает статус субъекта федеративного союза, ограничивая его без достаточных на то правовых оснований. Тем более это право ни в коей мере не может регламентироваться актами подзаконного нормотворчества.

Нельзя обойти вниманием и позицию Президента РФ, который определил ответственность глав субъектов в качестве дисциплинарной. Представляется, что теоретически неоправданно рассматривать санкции против главы субъекта РФ, которые применяются органами государственной власти Федерации как дисциплинарные.

Во-первых, в уставах многих субъектов РФ глава субъекта не был определен в качестве главы исполнительной власти. Формально Президент РФ не является главой исполнительной власти (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ), а значит, не может рассматриваться в качестве непосредственного руководителя, обладающего правом применять дисциплинарные взыскания.

Во-вторых, самостоятельность системы государственной власти субъектов РФ гарантирована конституционными положениями, конституирующими Россию как федеративное государство, и сведение основ статуса высших должностных лиц субъектов к статусу лиц, которые находятся на федеральной службе, недопустимо, так как это противоречит принципам формирования и функционирования органов государственной власти в Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

В-третьих, реализация мер ответственности в отношении должностных лиц субъектов должна сопровождаться правовыми гарантиями от необоснованного, политически ангажированного принудительного воздействия. Единственной гарантией здесь может стать механизм привлечения к ответственности, которым предусмотрено участие в процедуре независимой судебной инстанции.

В-четвертых, основанием для применения дисциплинарных санкций является совершение служебных проступков (прогулы, нарушение должностных инструкций), связанных с несоблюдением норм, опосредующих процесс выполнения трудовых функций. В то же время основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности выступают нарушения Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют место при посягательстве на федеративные основы организации российского государства.

Период с конца 1996 по 1999 годах можно назвать временем «спящих» полномочий Президента РФ, когда он фактически не пользовался теми полномочиями, которые сам же и закрепил за собой.

В теории конституционного права неоднократно анализировались причины и условия, способствовавшие возникновению «регионов, свободных от российской законности», и предлагались меры по конституционному или законодательному оформлению мер конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ и иных их высших органов власти перед федеральными органами власти за нарушения Конституции и иных норм федерального права⁵⁴².

После принятия в 1999 года Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который определил общие принципы статуса глав субъектов и законодательных органов власти субъектов РФ, потребность в законодательной легализации института ответственности органов государственной власти субъектов РФ стала очевидной, поскольку это краеугольный камень устройства системы власти как Федерации, так и ее субъектов. К тому же отсутствие норм об ответственности в федеральном законе, регулирующем основы статуса органов власти субъектов РФ, несомненно, было существенным пробелом законодательного регулирования, превратившим федеративное устройство России по сути в конфедеративное, так как всевластие глав ряда субъектов РФ грубо попирало закрепленные в Конституции РФ федеративные принципы организации российского государства.

В 2000 г. Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ⁵⁴³, внесшим изменения и дополнения в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», была введена ответственность высших должностных лиц всех субъектов РФ перед федеральными органами государственной власти, которая уже не была названа дисциплинарной.

Согласно ст. 29¹ указанного Закона Президент РФ в случае уклонения главы субъекта РФ от отмены изданного им нормативного акта, приостановленного Президентом РФ, или обращения в соответствующий суд либо в случае издания нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, при условии, что эти противоречия установлены в судебном решении и в течение двух месяцев решение суда оставалось неисполненным, вправе вынести письменное предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ. Если же в течение 30 дней с момента вынесения предупреждения глава субъекта РФ не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, то Президент РФ вправе отрешить это должностное лицо от занимаемой должности.

По нашему мнению, такая схема реализации конституционно-правовой ответственности в принципе обеспечивала самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировала баланс во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами, а также создавала своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти.

Очередной этап в реформировании института конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ связан с изменением способа избрания (назначения на должность) главы субъекта. Федеральным законом от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ были ликвидированы прямые выборы главы субъекта РФ и введена уникальная система, которую трудно однозначно отнести к выборам или назначению, а именно: глава субъекта РФ избирается законодательным органом субъекта из числа кандидатур, предложенных Президентом РФ (реальной альтернативности не существует, так как Президент вносит всего одну кандидатуру). Причем в случае отклонения кандидатур, которые предложил Президент РФ, законодательный орган может быть распущен Президентом. Думается, что этот выборно-назначенческий симбиоз по своим правовым последствиям все-таки нужно относить к назначению с минимальными элементами выборности. Интересно, что ранее Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о конституционности Устава Алтайского края указал, что «избрание законодательным органом власти главы субъекта не соответствует Конституции Российской Федерации»⁵⁴⁴.

Согласно п. 2 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11 декабря 2004 года) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в случае:

  издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

 установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

  ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимается ²/₃ голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее ¹/₃ от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимается ²/₃ голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе ¹/₃ от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

При этом если введенная Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ процедура предусматривала, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) влечет за собой обязательную отставку последнего, то в настоящее время законодательный орган уже не является органом, принимающим окончательное решение об отстранении от должности. Решение законодательного органа направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от должности, и Президент РФ формально не связан с решением законодателей, т. е. вправе отказать им в отстранении от должности высшего должностного лица субъекта РФ.

Так, 31 марта 2005 года Совет народных депутатов Алтайского края выразил недоверие губернатору края М. Евдокимову по такому основанию, как ненадлежащее исполнение своих полномочий, приняв соответствующее постановление⁵⁴⁵. Причем в тексте постановления имелась отсылка к ранее принятому акту (постановлению краевого Совета народных депутатов от 28 февраля 2005 года № 62), которое содержало подробный перечень действий губернатора, которые привели к ухудшению социально-экономической ситуации в Алтайском крае.

Из текста этого документа явствует, что губернатору вменялось в вину совершение действий, которые вряд ли можно назвать ненадлежащим исполнением полномочий (например, в постановлении приводились статистические данные о снижении в 2004 года темпов прироста объемов промышленной продукции более чем в два раза, сокращении темпов прироста валовой продукции сельского хозяйства, сокращении поголовья скота и т. п.), оценке подвергался стиль работы губернатора (нерегулярное проведение оперативных совещаний главы администрации со своими заместителями и руководителями структурных подразделений, нерегулярное присутствие на сессиях краевого Совета народных депутатов).

Очевидно, что сложно установить виновность губернатора (даже исключая категории умысла и неосторожности и руководствуясь так называемой объективной трактовкой вины) в тех или иных социально-экономических процессах, происходящих в крае, так как здесь возможно действие множества факторов, не зависящих от воли главы субъекта (изменение экономической конъюнктуры, деятельность федерального правительства, рост (падение) потребительских ожиданий и т. д.). Оценка же «стиля работы» вообще невозможна посредством применения каких-либо юридически значимых критериев. Что же касается непосещения сессий или длительных командировок, то это не является нарушением правовых норм.

Может быть именно поэтому Президент РФ оставил без внимания обращение алтайских парламентариев о недоверии губернатору Алтайского края. Понятно, что требует корректировки такое основание выражения недоверия, как ненадлежащее осуществление полномочий, иначе это повлечет за собой, как и в приведенном примере, использование конституционно-правовой санкции в целях политической борьбы с оппонентами из другого политического лагеря.

Как указывает И. А. Кравец, выражение недоверия в конституционной доктрине и практике признается формой политической ответственности, в то время как федеральный закон придал ему значение конституционной ответственности за правонарушения⁵⁴⁶. По нашему мнению, было бы правильнее назвать эту процедуру отрешением от должности. Н. В. Варламова обращает внимание на то, что «в конституционной практике парламентских и смешанных республик вотум недоверия (резолюция порицания) выносится по сугубо политическим мотивам, а при совершении главой исполнительной власти незаконных действий речь идет об его отрешении от должности»⁵⁴⁷.

Процедура отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе Президента РФ по сути имеет две разновидности, отличающиеся по основаниям и органам, участвующим в установлении конституционных деликтов.

В соответствии с первым вариантом, урегулированным ст. 29¹ Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) по основаниям, рассмотренным выше. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, то Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от должности.

Согласно ст. 19 Закона, предусматривающей иную процедуру, Президент РФ может отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом (например, поддержав решение регионального парламента о недоверии высшему должностному лицу).

В числе неустраненных противоречий Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации» следует назвать наличие двух процедур отстранения от должности, различающихся как по основаниям, так по субъектам и срокам их использования. Кроме того, процедура отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ за принятие незаконных нормативных актов содержит большое число недоработок, затрудняющих ее применение.

Например, одним из оснований отстранения от должности Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ является издание им акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, если эти противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение двух месяцев (п. 2 ст. 29¹). Далее Президент имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, который в течение месяца после этого должен исполнить решение суда. Между тем, как показывает практика, многие правовые акты губернаторов имеют краткосрочный характер (например, запрет вывоза сельхозпродукции в период уборочной или установление сборов за ввоз товаров из другого региона), и за те же три месяца могут быть достигнуты цели, ради которой были приняты такие акты.

Следует согласиться с выводом Н. В. Варламовой о несбалансированности полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, предусмотренных Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регламентирующих процедуру выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ и роспуска регионального парламента⁵⁴⁸. В рамках Закона роспуск законодательного органа возможен исключительно на основании судебного решения, а отставка высшего должностного лица может иметь место в случае массовых нарушений прав граждан, причем устанавливаемых самим законодательным органом.

Что касается второй процедуры, то большинство авторов критично относятся к прерогативе Президента произвольно отстранять от должности глав субъектов. Как верно отмечает Г. С. Родионова, «механизм отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, напротив, представляется излишне упрощенным, не отвечающим конституционным гарантиям самостоятельности субъектов Российской Федерации. Возможность освобождения от должности высшего должностного лица субъекта РФ федеральным Президентом «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации» представляется крайне жесткой, ставящей высшее должностное лицо субъекта РФ в полную зависимость от федеральной власти»⁵⁴⁹.

Аналогичной позиции придерживается и А. С. Агапов. Он отмечает, что введение ответственности перед Президентом за утруту доверия неконституционно, так как нарушает прицнип федерализма и свидетельствует о повороте в сторону унитарного устройства⁵⁵⁰.

При применении отрешения по такому основанию, как утрата доверия Президента, в основе не лежит конституционное правонарушение. Вместе с тем это основание нельзя отнести и к проявлению механизма сдержек и противовесов, поскольку этот механизм выходит за рамки регионального уровня; Президент воздействует на регионального руководителя исполнительной власти в одностороннем порядке. В связи с изложенным требуется четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста федерального закона. В противном случае, как отмечается в литературе, «отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний может повлечь произвольное отстранение от должности лидера региональных органов исполнительной власти по мотивам, далеким от вопросов государственного управления»⁵⁵¹.

Анализ соответствующих норм упомянутого Закона показывает, что внесенные в него поправки закрепляют две разноплановых формы ответственности высшего должностного лица субъекта РФ: конституционно-правовую и своеобразную дисциплинарную ответственность, или меру политической (позитивной) ответственности. При этом конституционно-правовая ответственность за правонарушение остается фактически на «вторых ролях», так как очевидно, что процедура ее применения требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение властно-организационной санкции практики не налагает на Президента РФ никаких обязанностей по процессуальному оформлению оснований ее использования.

Основанием для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ по инициативе главы государства названа утрата доверия Президента ПФ. Между тем, как отмечает И. И. Конкина, недоверие — это «моральная категория и, следовательно, должна использоваться в праве с большой осторожностью, поскольку является очень субъективной. С ее введением решение вопроса об отстранении от должности единоличным государственным органом может использоваться как мера политического давления для обеспечения принудительного единоначалия»⁵⁵².

Практика применения данной нормы началась с отрешения от должности главы Корякского автономного округа Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года за ненадлежащее выполнение обязанностей и плохое обеспечение населения энергоносителями, причем никаких конкретных противоправных действий губернатор не совершал, что косвенно подтверждает и факт отсутствия уголовного дела в отношении главы субъекта⁵⁵³.

Можно вспомнить и позицию Конституционного Суда РФ применительно к отзыву депутата, в постановлении которого от 7 июня 2000 года № 10-П было сформулировано положение о неконституционности отзыва как и меры политической ответственности без четких правовых оснований процедур, поскольку в этом случае создается «возможность произвольного применения данного института».

Учитывая все изложенное, можно констатировать, что такая санкция, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, эволюционировала по воле главы государства из института конституционно-правовой ответственности в меру политической ответственности, применяемую исключительно по усмотрению Президента РФ. Несмотря на сохранение прежних оснований привлечения к конституционно-правовой ответственности, с появлением новых двух оснований (утрата доверия и ненадлежащее осуществление полномочий) отрешение от должности можно оценивать лишь как особую властно-организационную санкцию (меру политической ответственности), поскольку иные основания имеют чисто декоративное значение. Фактически следует оценить законодательное изменение процедуры отрешения от должности главы субъекта РФ как ступень к унитаризации Российской Федерации, как необоснованное вторжение в компетенцию субъектов по формированию органов государственной власти и, таким образом, как нарушение магистральных конституционных принципов — федерализма и народовластия (ст. ст. 1, 3, 5 Конституции РФ).

Не подлежит сомнению, что такая модель ограничивает основные права субъектов РФ по формированию органов государственной власти, самостоятельному применению мер конституционно-правовой ответственности в системе законодательной и исполнительной власти субъектов (как элемент принципа сдержек и противовесов), искажает конституционный принцип разделения властей в силу концентрации всех правоприменительных полномочий у Президента РФ. Даже судебные инстанции исключены из числа органов, участвующих в процедуре применения мер ответственности.

Рассматривая оптимальную модель реализации конституционно-правовых санкций в отношении высших должностных лиц субъектов РФ со стороны федерального «центра», по нашему мнению, следует выделить два возможных варианта. В случае полного паралича власти в субъекте РФ, приятия главой субъекта ошибочных решений, падения доверия к власти со стороны населения федеральные власти в лице Президента РФ должны поставить перед населением субъекта РФ вопрос о доверии к его высшему должностному лицу, назначив дату голосования об отзыве главы субъекта. В подобных случаях ответственность носит сложный политико-юридический характер, так как в действиях главы субъекта РФ, которые привели к негативным последствиям для жителей и экономики региона, может не быть его вины. В данной ситуации Президент РФ как гарант конституционных прав граждан должен иметь правовые возможности по предоставлению гражданам России права самостоятельно решить, вправе ли высшее должностное лицо субъекта занимать указанную высокую должность.

В тех случаях, когда налицо противоправные виновные деяния, совершенные высшим должностным лицом субъекта РФ, Президент РФ должен обратиться в суд для установления факта несоответствия действий (или бездействия) главы субъекта Конституции РФ и федеральным законам. До вынесения судом решения Президент может приостановить исполнение полномочий главы субъекта, а представительный орган субъекта может назначить исполняющего обязанности его главы.

Кроме того, допустима постановка вопроса и о расширении субъектного состава ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ведь многие решения на уровне субъекта принимаются коллегиальными органами –правительством, которое зачастую возглавляет не высшее должностное лицо субъекта, а другой человек. Можно поддержать позицию И. В. Айдаровой, считающей возможным отстранять от должности не только «высшее должностное лицо, но и других представителей исполнительной власти субъекта»⁵⁵⁴.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод о фактическом возврате к периоду 1993–1996 годов, когда только Президент РФ единолично формировал систему органов исполнительной власти в субъектах РФ, что, на наш взгляд, можно оценивать как определенный «откат» назад в реализации конституционных принципов правового и демократического государства в Российской Федерации. Будет ли он временным или за ним последует еще большее возвышение роли Президента РФ в системе российской власти покажет время.

По своему предназначению и субъекту применения такая санкция, как временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ по решению Президента РФ, весьма близка к санкции отстранения от должности. Указанная конституционно-правовая санкция имеет двойственную природу, фактически предваряя применение мер уголовно-правовой ответственности. На основании п. 4 ст. 29¹ названного выше Закона Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) от исполнения обязанностей принимается в форме указа. Следует отметить, что данная санкция имеет промежуточный характер и двойственную правовую природу, но, несмотря на это, безусловно, является мерой конституционно-правовой ответственности, так как ущемляет именно конституционно-правовой статус должностного лица (приостанавливается осуществление им своих властных полномочий как субъекта конституционно-правовых отношений).

В литературе весьма неоднозначно оценивается конституционность закрепления этой санкции в федеральном законодательстве. По мнению А. С. Сучилина, «Президент Российской Федерации по своей сути наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса, что, в свою очередь, не исключает элементов волюнтаризма»⁵⁵⁵. С приведенными доводами трудно не согласиться еще и по той причине, что наделение Президента РФ правом по своему усмотрению реагировать на обращения прокурора в порядке ст. 114 УПК РФ, единолично определяя достаточность собранных доказательств по обвинению главы субъекта РФ в уголовном преступлении, противоречит конституционному принципу разделения властей и равенства граждан перед законом и судом.

Роспуск высшего законодательного органа власти субъекта РФ по решению высшего должностного лица субъекта и Президента РФ. Особенность роспуска как одной из основных мер института конституционно-правовой ответственности субъекта РФ заключается в том, что в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти. Термин "роспуск" не может быть применен, например, к правительству, даже в случае его коллективной отставки, поскольку правительство не является представительным органом государственной власти⁵⁵⁶. Роспуск осуществляется всегда до истечения срока полномочий соответствующего органа власти и влечет за собой обязательное назначение новых выборов.

Теоретически роспуск не влечет за собой ликвидацию деятельности органа на неопределенный срок, как, впрочем, и дисквалификацию всех его членов, которые могут быть избраны даже в полном составе на новых выборах⁵⁵⁷.

Примерами конституционных деликтов, совершаемых представительными органами государственной власти, которые служат основаниями их роспуска, можно назвать, например, не избрание в установленный срок парламентом президента (ст. 32 Конституции Греции); возникновение политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента (ч. 1 ст. 63 Конституции Казахстана); неспособность парламента в течение длительного времени начать работу (ст. 90 Конституции Украины) или принимать решения (пп. «е» п. 1 ст. 102 Конституции Словацкой Республики); непринятие парламентом в установленный срок государственного бюджета (ст. 104 Конституции Республики Хорватия); систематическое или грубое нарушение Конституции палатами парламента (ст. 94 Конституции Республики Беларусь)⁵⁵⁸. В этих случаях мы наблюдаем наличие совершения противоправного деяния (действия или бездействия) и вины, т. е. применение санкции как реакции на правонарушение либо использование роспуска как меры политической ответственности.

Указанная санкция была закреплена в российском законодательстве после принятия Закона РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»⁵⁵⁹. Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда. Правда, уже с декабря 1993 года она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»⁵⁶⁰ законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим.

Своего рода «квазироспуск» был применен Президентом РФ Б. Н. Ельциным в 1994 году в отношении целого ряда представительных органов государственной власти субъектов РФ (например, Свердловского областного Совета депутатов, провозгласившего образование Уральской республики), когда Указом Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»⁵⁶¹ было определено провести досрочные выборы представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

До 2002 года роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица или иных субъектов был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года парламент республики мог быть распущен Президентом Республики в случае неоднократного нарушения им Конституции Республики, подтвержденного заключением Конституционного суда Республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией⁵⁶². В других случаях роспуск был возможен по результатам регионального референдума. Так, Устав Новосибирской области⁵⁶³ (абз. 3 п. 1 ст. 34) ранее допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей. А Конституция Республики Карелия предусматривала роспуск Законодательного Собрания Республики вследствие решения Председателя Правительства Республики Карелия о назначении референдума и состоявшегося решения принятого на референдуме (ст. 69)⁵⁶⁴. В соответствии со ст. 109/6. Конституции Республики Чувашия (утратившей силу) Президент Чувашской Республики имел возможность применить санкцию в виде роспуска Государственного Совета в случае нарушения Государственным Советом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора Чувашской Республики⁵⁶⁵.

Федеральный законодатель в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ⁵⁶⁶ установил, что высшее должностное лицо субъекта РФ может принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура реализации высшим должностным лицом или иными субъектами (например, группой граждан) была довольно длительная: она предусматривала обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечение шести месяцев со дня вступления решения суда в силу.

Аналогичная процедура ранее предусматривалась и в случае роспуска законодательного орган субъекта РФ с участием Президента РФ и Государственной Думы. Основание для роспуска: принятие конституции (устава), закона или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, что подтверждено решением суда, и неисполнение этого решения, вступившего в законную силу, в течение шести месяцев. Вторым решением суда должно было быть установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия (в пределах своих полномочий) мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. После этого Президент РФ должен был вынести предупреждение законодательному органу власти субъекта РФ.

Непонятно, по какой причине еще три месяца фактически отводилось законодательному органу для исполнения предупреждения Президента РФ. И только по прошествии девяти месяцев с момента вступления в силу решения суда Президент РФ мог внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта, а Государственная Дума в течение двух месяцев должна была рассмотреть указанный проект. Очевидно, что факт формального существования в правовом поле в течение длительного времени незаконного правового акта при условии наличия решения суда, вступившего в законную силу, девальвирует положения об исполнимости судебного решения и создает опасность массового нарушения конституционных прав граждан со стороны государственных органов власти субъекта РФ.

В 2004 года процедура применения этой меры ответственности была упрощена. Так, из числа органов, участвующих в применении данной меры ответственности, была исключена Государственная Дума. Все полномочия по реализации указанной меры ответственности сосредоточены исключительно у Президента РФ. Кроме того, сроки реализации роспуска сокращены на два месяца. Но в целом механизм применения этой санкции не претерпел значительных изменений: основания и сроки для выполнения судебных решений и предупреждения Президента РФ остались прежними.

Нельзя не отметить, что применение роспуска по решению главы государства подрывает в определенной мере действие конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации, так как Президент РФ, фактически возглавляющий руководство системой исполнительной власти, получает право вмешиваться в деятельность законодательных органов, выступая в роли последней инстанции конституционно-правовой ответственности, не говоря уже и о том, что указанное полномочие не входит в число конституционных прерогатив Президента РФ, а следовательно, свидетельствует и о не полном соблюдении федеративных основ российской государственности.

Нужно подчеркнуть, что роспуск представительного органа государственной власти субъекта в Российской Федерации еще ни разу не применялся, в том числе и по причине крайнего усложнения процедуры применения этой санкции из-за участия в ней нескольких судебных инстанций, в том числе и Конституционного Суда РФ. Причем именно Конституционный Суд РФ оформил свое участие в реализации этой санкции без решения федерального законодателя. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 года № 8-П Судом было указано, что если «федеральные органы государственной власти считают, что должны быть применены предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом меры, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившееся в отрицании верховенства федерального регулирования (ст. ст. 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Такое обращение возможно в том числе со стороны ранее рассматривавших дело федеральных судов общей юрисдикции, решения которых не исполнены органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»⁵⁶⁷.

При этом еще одной проблемой, требующей сложного толкования, является правоположение п. 4 ст. 9 Федерального закона, предусматривающего также «обязанность суда установить, что в результате неисполнения судебного решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц». Указанное выше Постановление Конституционного Суда РФ не дает ответа на вопрос: а в чем должны заключаться так называемые «препятствия» для реализации полномочий федеральных органов власти, и какого рода нарушения прав и свобод граждан должны быть допущены (они должны касаться прав двух граждан или нескольких тысяч). Конституционный Суд РФ указал, что применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должно быть исключено, когда налицо лишь формальное противоречие принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту, но не раскрыл смысл оснований (условий) использования роспуска представительного органа государственной власти субъекта.

По нашему мнению, именно в федеральном законе необходимо четко зафиксировать условия применения этой санкции, причем вряд ли нужно связывать роспуск с наличием препятствий для реализации полномочий федеральных органов или нарушений прав граждан, поскольку неисполнение решений федерального суда само по себе уже свидетельствует о несоблюдении принципа верховенства федерального права, и, следовательно, влечет нарушение конституционных основ – несоблюдение таких принципов, как единство правового пространства, суверенитет народа и государства и т. д. (ст. ст. 3, 4, 8 Конституции РФ). В иных случаях роспуск не будет иметь перспектив использования в конституционной практике, ведь подавляющее большинство санкций конституционно-правовой ответственности применяется в отсутствие доказательств наступления каких-либо вредных последствий.

Роспуск представительного органа власти там, где он не является конституционно-правовой санкцией (например, в случае роспуска Государственной Думы Президентом или в рамках роспуска представительного органа субъекта главой государства по причине отклонения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта, предложенных Президентом РФ), представляет собой меру конституционно-правового воздействия, состоящую в принудительном прекращении полномочий и деятельности этого органа (меру политической ответственности). Таким образом, роспуск представительного органа государственной власти в зависимости от оснований роспуска выступает конституционно-правовой мерой принудительного характера, не относящейся к юридической ответственности, либо конституционно-правовой санкцией, мерой конституционно-правовой ответственности⁵⁶⁸. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, например, не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой⁵⁶⁹.

Рассмотрим подробнее пример применения мер политической ответственности в отношении законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Так, согласно п. 4.1 ст. 9, введенной Федеральным законом от 11.12.2004 года № 159-ФЗ, скорректированной Федеральным законом от 05.04.2009 года № 41-ФЗ⁵⁷⁰, «в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный настоящим Федеральным законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом первоначально Президент мог распустить законодательный орган либо после двукратного отклонения представленной кандидатуры, но только по истечении дополнительного месячного срока и после консультаций с законодательным органом, либо внести в третий раз кандидатуру, дождаться ее отклонения и распустить законодательный орган.

Можно предположить, что трехкратное представление соответствующей кандидатуры в парламент субъекта показалось законодателям излишним в связи с тем, что Президент определяет кандидатуру из числа лиц, предложенных политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей. С партией парламентского большинства и самим парламентом проводятся соответствующие консультации. Кроме того, предусмотрена возможность определения данной кандидатуры Президентом России самостоятельно в случае, если политические партии не воспользовались своим правом внести предложения по кандидатурам или воспользовались им частично и не внесли предложений по кандидатурам повторно либо внесли предложения по кандидатурам с нарушением требований законодательства. Иными словами, предполагается, что вопрос о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ должен быть заранее предрешен еще до голосования в региональном парламенте⁵⁷¹.

Согласно п. 2.1 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ», введенной Федеральным законом от 18.06.2007 года № 101-ФЗ, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

При этом в обоих случаях роспуск законодательного органа не связан с фактом правонарушения, так как отказ законодательного органа согласовать кандидатуру главы субъекта является правом органа власти выразить свое отношение к представленной кандидатуре. В этом случае налицо неправомерное и непропорциональное давление со стороны Президента РФ на представительный орган власти субъекта, которого де-факто обязывают согласиться с кандидатурой, предложенной главой государства под угрозой роспуска. В другом случае роспуск может быть вызван фактом, когда бойкот заседаний объявлен из-за острой политической борьбы между фракциями в парламенте, или же болезнью определенного количества депутатов. В любом случае отсутствует противоправность основания применения санкции, имеется лишь невозможность при данном составе представительного органа обеспечить стабильность и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата.

Нельзя согласиться с фактом существования такого рода санкций в федеральном законодательстве. Это аналог санкций, существующих в такой нестабильной федерации, как Индия, при этом индийские правоведы подчеркивают, что в силу неопределенности оснований применения санкций к субъектам федерации и наличия исключительных президентских прерогатив в установлении факта нарушений эти принудительные меры применяются федеральным правительством для борьбы с оппозиционными партиями в целях формирования стабильных правительств в штатах в условиях невозможности обеспечить эффективное управление⁵⁷².

Несмотря на очередное изменение конструкции ответственности высшего законодательного органа субъекта РФ, определенные недостатки, требующие законодательных корректив, могут быть названы. Необходимо, на наш взгляд, существенно сократить сроки для принятия промежуточных (вынесение предупреждения) и окончательных решений о применении карательных санкций. Так, срок, предусмотренный в Конституции РФ для законодательного органа субъекта РФ, должен, по нашему мнению, составлять не более двух месяцев с момента вступления в законную силу судебного решения. Кроме того, следует унифицировать основания для роспуска, применяемые в случаях использования этой меры ответственности по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ и по решению Президента РФ. Непонятно, почему для роспуска законодательного органа по инициативе высшего должностного лица требуется одно судебное решение, а для роспуска по решению главы государства — два, причем при этом необходимо установить наличие дополнительных обстоятельств, свидетельствующих о неисполнении решения суда (нарушение прав и свобод граждан, создание «препятствий» для реализации полномочий федеральных органов).

Следует согласиться с точкой зрения М. М. Курманова, который указывает на необходимость совершенствования законодательных норм, закрепляющих процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ и предлагает раскрыть содержание термина «препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления», а также определить, с вступлением в силу какого решения суда начинает исчисляться годичный срок давности для привлечения к ответственности законодательного органа субъекта РФ⁵⁷³.

«Право досрочного роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, − как совершенно справедливо отмечает Б. А. Осипян, − должно быть достаточно обоснованно в более усложненной законодательной процедуре. Такое право не может быть полностью дано одному человеку в лице Президента РФ, поскольку любому человеку свойственно заблуждаться. Разумеется, Президент РФ вправе своим указом предупредить законодательный орган субъекта Федерации о необходимости исправления региональным законодателем вынесенных им неправомерных и неконституционных актов. Однако для этого прежде всего должно быть наличие предварительного заключения Конституционного Суда РФ или конституционных или уставных судов соответствующих субъектов Федерации. Без такого обязательного заключения (а не просто решения какого-либо иного суда) никто не может исполнительными решениями ликвидировать выборные органы законодательной власти, поскольку это является не только нарушением конституционного принципа разделения властей, но может стать и серьезной угрозой подрыва основ российской государственности и ее федеративного устройства»⁵⁷⁴.

С ним солидарен Р. М. Дзидзоев, который считает, что «изменение режима роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ не выглядит юридически обоснованным. Предыдущий механизм, когда представительный орган распускался федеральным законом, ни разу не испытывался, поэтому констатировать его неэффективность, которая могла бы оправдать его изменение, невозможно. Роспуск представительного органа государственной власти субъекта РФ федеральным законом, то есть, по существу, парламентом РФ, более соответствует значению этого органа, который осуществляет высшее представительство на территории субъекта Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом. Заметим, что в тех странах, где допускается роспуск легислатуры субъекта, он осуществляется с участием федерального парламента»⁵⁷⁵. Это вполне логично, ибо, замыкая право реализации на принятие всех мер федеральной конституционно-правовой ответственности только на Президенте РФ, законодатель тем самым, по существу, освобождает Государственную Думу и Совет Федерации от ответственности за деятельность высших органов государственной власти субъектов РФ.

Следует поддержать позицию А. А. Сергеева, который считает, что «фактически существующие сегодня правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных лиц государственной власти субъектов РФ… совершенно неработоспособны на практике. Большинство из них появилось в федеральном законодательстве в 2000 году в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработало на практике» (думается, не сработает никогда)»⁵⁷⁶. При этом их введение в систему российского законодательства преследовало скорее идеологические и психологические цели, нежели угрозу реального применения их в конституционной практике. Но если мы действительно ставим цель нормативного оформления мер конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации в лице его органов власти не в качестве политических санкций, применяемых в целях усиления и даже сакрализации прерогатив Президента РФ как «гаранта Конституции», выведенного за рамки системы разделения властей, а как последствия конституционного деликта, то нужно сделать процедуру более дееспособной.

По нашему мнению, действующий Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не только внутренне противоречив и неэффективен, но и не отвечает целям закрепления данного правового акта в тексте Конституции РФ. Указанный нормативный акт по своему предметному назначению призван определять основные принципы функционирования органов власти субъектов РФ и взаимодействия с федеральными органами, а отнюдь не детально регулировать их деятельность со стороны Федерации.

Представляется, что необходимо в ближайшее время разработать и принять федеральный закон «О конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации», в котором следует закрепить меры ответственности в отношении субъекта РФ, его органов и должностных лиц. Причем основанием для роспуска законодательного органа субъекта должны быть факты принятия противоречащих Конституции нормативных актов и неисполнения решения федерального суда. И в процедуре должен участвовать федеральный парламент (например, это может быть одна палата – Государственная Дума, принимающая решение о роспуске не в форме закона, а посредством принятия специального постановления). Также в процедуре признания актов, принятых законодательными органами, обязательно участие Конституционного Суда РФ (а не каких-либо иных судов). Кроме того, представляется обоснованным предложение об исключении мер «политической» ответственности, применяемых в отношении представительных органов субъектов РФ по инициативе Президента РФ.

Что касается Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то он должен регулировать лишь общие принципы и порядок применения конституционных санкций, применяемых исполнительными и законодательными органами государственной власти (взаимную ответственность органов государственной власти субъектов РФ).

Представляется возможным закрепить в конституционном законодательстве Российской Федерации и такую меру, как приостановление работы законодательного органа субъекта РФ Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации до вынесения судом судебного решения (в частности, если эти органы или должностные лица будут принимать новые нормативные правовые акты, не соответствующие Конституции РФ, препятствовать исполнению федеральных законов, иных актов федеральных органов государственной власти, предпринимать иные антиконституционные действия).

Близкую по правовым последствиям конституционную санкцию в отношении парламента субъекта предлагает оформить в федеральном законодательстве и А. А. Жученко. С его точки зрения, Государственная Дума должна получить право принимать решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и перераспределении в свою пользу полномочий по изменению и принятию конституции (устава) субъекта⁵⁷⁷.

Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Нельзя обойти вниманием и самую «свежую» новеллу среди мер ответственности субъекта РФ. В Федеральном законе от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ⁵⁷⁸ закреплен сравнительно новый для российского права институт изъятия или перераспределения полномочий субъекта РФ в пользу Федерации — временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Законодатель предусматривает три случая, когда возможно такое временное осуществление полномочий:

1) в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, когда законодательные и исполнительные органы власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы⁵⁷⁹;

2) при возникновении вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченной задолженности субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30 % собственных доходов бюджета субъекта;

3) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, когда исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, включая нецелевое расходование средств (п. 1 ст. 26¹⁰ Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации»).

Закон крайне скупо регламентирует механизм «изъятия» полномочий субъекта РФ. Более того, для двух оснований применения этой меры ответственности установлены различные правовые режимы их осуществления. Так, в отношении чрезвычайных ситуаций и отсутствия законодательных и исполнительных органов предусматривается исключительное правомочие Президента РФ на издание указа, с согласия Совета Федерации, о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Указ должен содержать перечень полномочий, наименования федеральных органов (должностных лиц), на которых возлагаются полномочия, срок полномочий и источники финансирования. Следует отметить, что в Законе не предусмотрено установление предельного срока возложения таких полномочий.

Иной правовой режим определен для изъятия полномочий органов власти субъектов РФ в случае возникновения просроченной задолженности⁵⁸⁰. Он характеризуется более упрощенной процедурой: по ходатайству Правительства РФ (или органов государственной власти субъекта РФ) решением Высшего Арбитражного Суда РФ на срок до одного года в субъекте вводится временная финансовая администрация (п. 4 ст. 26¹⁰). По сути эта мера ответственности представляет собой полное изъятие всех бюджетных полномочий у исполнительных органов власти субъекта РФ.

Согласно ст. 168.3 Бюджетного кодекса РФ временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

- организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 168.4 настоящего Кодекса;

- разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, утвержденным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации;

- в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год либо проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу и утверждения федеральным законом. Государственная Дума рассматривает проект указанного федерального закона во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения;

- в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов;

- осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, и предусмотренных им нормативных правовых актов;

- осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом глава временной финансовой администрации может давать согласие на осуществление либо даже самостоятельно осуществлять полномочия руководителя финансового органа власти субъекта РФ (ст. 168.3 БК РФ), причем это не полностью корреспондирует с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, согласно ст. 168.6 БК РФ глава временной финансовой администрации имеет право запретить главным распорядителям средств бюджета субъекта Российской Федерации изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы в случае нарушения бюджетного законодательства РФ главным распорядителем бюджетных средств. Глава временной финансовой администрации в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта РФ, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. А в случаях, предусмотренных ст. 231 Кодекса, глава временной финансовой администрации имеет право осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ. Также глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации применяет меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 настоящего Кодекса. В случае создания руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации препятствий в исполнении временной финансовой администрацией полномочий, возложенных на нее настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также при совершении руководителем финансового органа субъекта РФ действий, нарушающих права и интересы субъекта Российской Федерации и его кредиторов, бюджетное законодательство Российской Федерации и (или) план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

По мнению А. Н. Черткова в отношении просроченной задолженности субъектов РФ по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающей 30 % собственных доходов бюджетов, следует отметить, что согласно п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса под определение такой задолженности, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, подпадают два случая.

«В первом речь идет о неисполненных в установленные сроки обязательствах субъекта РФ по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта РФ. Вместе с тем остается некоторая неопределенность в вопросе о том, включаются ли в объем государственного долга, например, средства на обслуживание долга и уплату процентов по сумме долга, ведь говорится об основной номинальной сумме долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ; объеме основного долга по кредитам).

В качестве второго случая рассматриваемой задолженности выступают неисполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта РФ, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта РФ, в том числе при предоставлении в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности»⁵⁸¹. Но, как верно отмечает автор, расходные обязательства бюджетов прошлых лет, не включенные в бюджет текущего года, не могут признаваться бюджетными обязательствами и соответственно быть основанием для введения временной финансовой администрации. Кроме того, неисполненные расходные обязательства прошедшего финансового года, несмотря на то, что они не имеют свойства накапливаться, остаются именно неисполненными бюджетными обязательствами за конкретный финансовый год, хотя этот финансовый год уже кончился. Еще одна проблема, не решенная в Законе, - это вопрос о возможности двойного суммирования долговых обязательств – когда они будут посчитаны и как долговые, и как бюджетные (в случае, когда долговые обязательства, включенные в расходы бюджета на конкретный финансовый год, станут бюджетными обязательствами), что на практике может привести к нарушению прав субъекта Федерации и необоснованному введению этой санкции⁵⁸².

И наконец, в последнем случае изъятие полномочий субъекта РФ (а фактически — лишение его права финансировать соответствующие расходы) принимается по решению Правительства РФ (п. 5 ст. 26¹⁰).

По нашему мнению, введение указанной меры обусловлено потребностями практики, но существенное различие процедур, обедненность оснований и форм временного осуществления полномочий и, самое главное, временных рамок применения ответственности, говорит о необходимости совершенствования механизма привлечения к ответственности. Так, Законом не определены основания, исключающие ответственность органов государственной власти субъектов РФ (например, когда просроченная задолженность накопилась в результате действий федеральных органов власти). Тогда возникает вопрос об ответственности без вины соответствующего органа и (или) высшего должностного лица субъекта РФ. Также нет определенности и в вопросе о том, требуется ли наличие причинно-следственной связи между возникновением задолженностей, приводящих к введению временной финансовой администрации, и действиями органов государственной власти субъекта РФ, независимо от того, каким был его персональный состав на момент совершения этих действий. Видимо есть необходимость и во внесении дополнений в АПК РФ, касающихся установления специальной процедуры рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации, поскольку действующее процессуальное законодательство не содержит четкого механизма разрешения такой категории дел арбитражными судами. Требует уточнения и норма закона о сроке введения временной финансовой администрации, так как указания законодателя на использование этого механизма не более чем на 12 месяцев ограничивают возможности временной финансовой администрации по применению своих полномочий, ведь сроки начала ее функционирования могут не совпадать с началом финансового года и сроком начала работы над составлением бюджета субъекта на очередной финансовый год.

Вероятно основания применения указанной меры ответственности следует расширить, предусмотрев возможность изъятия не только исполнительных, но и законодательных полномочий субъекта РФ (например, по принятию необходимых законов или внесению изменений в действующие законодательные акты в том случае, если законодательный орган субъекта РФ не приводит их в соответствие с Конституцией РФ) с передачей их Государственной Думе и Совету Федерации РФ.

Подчеркнем, что введение этой конституционно-правовой санкции не должно стать повседневным явлением в конституционно-правовой практике взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Ее применение должно быть исключительным средством вмешательства Федерации в дела субъектов, своего рода обеспечительной мерой, применяемой только в крайних случаях, когда иные способы восстановления законности в бюджетных правоотношениях оказались неэфективными.

Режим контртеррористической операции как одна из комплексных мер конституционно-правовой ответственности в законодательстве Российской Федерации. Помимо ординарных мер юридической ответственности, предусмотренных федеральным законодательством на случай принятия государственными органами и должностными лицами субъектов РФ незаконных нормативных актов (ФЗ «Об общих принципах организациии законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»), или случаев массовых беспорядков…. (ФЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»), в нормах российского права получила закрепления комплексная санкция, очень сходная по своим последствиям с режимом чрезвычайного положения, а именно – введение на территории субъекта и (или) его части режима контртеррористической операции. Причем следует отметить, что в российской науке идея об отнесении режима контртеррористической операции к форме федерального вмешательства (т. е. к мерам конституционно-правовой ответственности) находит признание⁵⁸³.

Конституция РФ и федеральное законодательство в момент введения армейских подразделений в Чеченскую Республику в ноябре 1994 года, не предусматривали возможность использования вооруженных сил в рамках режима чрезвычайного положения. Закон РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» позволял использовать чрезвычайное положение на территории одной из республик РСФСР только после предварительного согласия Президиума Верховного Совета этой республики ⁵⁸⁴. Правда, в виде исключения допускалось введение чрезвычайного положения и без согласия Президиума Верховного Совета республики, если это было необходимо для пресечения массовых беспорядков, сопровождающихся насилием. Особо отметим, что закон не допускал применение вооруженных сил в условиях чрезвычайного положения, за исключением случаев его введения вследствие аварий или стихийных бедствий. Иными словами, применение армии для борьбы с внутренними беспорядками не соответствовало нормам действовавшего законодательства.

На основании указов Президента РФ от 30 ноября 1994 года «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики»⁵⁸⁵ и 9 декабря 1994 года «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»⁵⁸⁶, а также Постановления Правительства РФ от 9 ноября 1994 года «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»⁵⁸⁷ на территорию Чеченской Республики были введены подразделения Вооруженных Сил РФ, которые вступили в боестолкновения с вооруженными отрядами сторонников самопровозглашенного Президента Чечни Д. Дудаева. В результате кровопролитных боевых действий с применением артиллерии, авиации и бронетанковых частей, продолжавшихся в активной фазе до февраля 1996 года, погибли десятки тысяч граждан РФ, но территориальная целостность Российской Федерации так и не была на то время восстановлена.

Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность указанных нормативных актов по запросам групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в Постановлении от 31 июля 1995 года № 10-П⁵⁸⁸ сделал ряд небесспорных выводов. Так, Суд указал, что из Конституции РФ не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Именно поэтому согласие Федерального Собрания РФ не требовалось для использования особых мер в целях наведения порядка в Чеченской Республике. Конституционным основанием актов Президента РФ и Правительства РФ, по мнению Суда, «являются статьи 71 (пункт «м»), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность». Таким образом Конституционный Суд РФ фактически легализовал (со ссылками на Конституцию Российской Федерации и ряд федеральных законов («Об обороне», «О безопасности»)) практически ничем не ограниченное право главы государства использовать вооруженные силы на территории Российской Федерации или ее части вне рамок правовых режимов чрезвычайного или военного положения.

Некоторые из доводов Конституционного Суда РФ, как показала практика использования Вооруженных Сил РФ на территории Чеченской Республики, носят весьма неоднозначный, а иногда в определенной мере циничный характер. «Большинство из этих мер (имеются в виду действия органов власти РФ по наведению порядка в Чечне. — А. К.), — говорится в п. 3 данного постановления, — по своему объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции», Законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий «по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений» и, следовательно, соответствуют ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации».

Скорее можно согласиться с доводами членов Конституционного Суда РФ, оставшихся в меньшинстве при принятии указанного Постановления, в частности Н. В. Витрука. Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличался от режимов чрезвычайного или военного положения минимум двумя особенностями. Первая особенность состояла в крупномасштабном использовании Вооруженных сил (армии), внутренних войск МВД РФ, спецподразделений ФСК и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и cепаратистским руководством Чеченской республики, приведшему к вооруженному конфликту немеждународного характера.

Вторая особенность предусматривала существенное ограничение основных прав и свобод человека и гражданина. В. В. Витрук особо подчеркивает, что специальный правовой режим, введенный актами Президента РФ и Правительства РФ, не предусмотрен Конституцией РФ и действующими законами, и им не были определены основания и порядок его введения и поддержания на территории Чеченской республики как одного из субъектов РФ.

Те правовые меры, которые были предусмотрены законами, регламентировавшими деятельность органов внутренних дел, явно не вписывались в ситуацию, когда на территории одного из субъектов РФ были созданы фактически незаконные войсковые формирования с бронетехникой и артиллерией. Поэтому использование армейских подраздлений и всех видов оружия массового поражения в целях их разоружения и ликвидации представлялось единственным вариантом решения проблемы.

Более того, на территории Чеческой Республики не функционировали органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе не действовали судебные органы, был введен целый ряд ограничительных мер, не характерных для действий милиции в ходе обычных операций по изъятию незаконно хранимого оружия (комендантский час, выдворение лиц, нарушающих прядок нахождения на территории, где проводилась силовая операция, за ее пределы и др.).

Представляется, что излишне расширительное толкование прерогатив Президента РФ со ссылкой на ст. 80 Конституции РФ способствует формированию такой модели применения мер принуждения, которая не учитывает необходимость установления четких правовых оснований и процедур при использовании механизмов, не отнесенных к классическим институтам чрезвычайного (военного) положения. Более того, исключительная концентрация «силовых» полномочий в руках главы государства нарушает принцип разделения властей. Наличие у Президента РФ дискреционных правомочий, не подлежащих контролю со стороны представительных органов государственной власти и детально не регламентированных в законодательных нормах, дестабилизирует взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.

Таким образом, вплоть до конца 90-х годов прошлого века в российском законодательстве не были регламентированы правовые основы применения различных принудительных мер и использования вооруженных сил в рамках проведения операций по разоружению незаконных вооруженных формирований на территории субъекта РФ или его части.

Однако после известного вторжения чеченских боевиков в Дагестан в августе − сентябре 1999 года армейские подразделения были опять введены в Чечню в целях разоружения незаконных вооруженных формирований и ликвидации структур власти, не подконтрольных федеральным органам государственной власти. Причем правовым основанием для применения вооруженных сил на территории Дагестана, а затем и в Чечне стал Федеральный закон от 25 июля 1998 года «О борьбе с терроризмом» ⁵⁸⁹. Именно этот нормативный акт был правовой основой для применения комплекса принудительных мер (в том числе и использования армейских формирований, авиации и бронетехники) на территории субъекта Федерации в отсутствие режима чрезвычайного положения.

Статья 3 Закона о борьбе с терроризмом определяла контртеррористическую операцию как «специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции». Глава III Закона регулировала проведение контртеррористических операций. Закон предусматривал, что для непосредственного управления такой операцией в соответствии с решением Правительства создается оперативный штаб, возглавляемый представителем ФСБ или МВД (в зависимости от того, чья именно компетенция «будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции») и действующий на основании специального нормативного документа – типового положения, утвержденного федеральной антитеррористической комиссией. Именно оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией имеет право привлекать необходимые силы и средства федеральных органов, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, в том числе и Министерства обороны. Анализ приведенного выше определения контртеррористической операции, а также ряда других положений Закона, в первую очередь ст. 2, где изложены основные принципы борьбы с терроризмом («приоритет мер предупреждения терроризма”, “сочетание гласных и негласных методов борьбы», «приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции») приводит к выводу, что при проведении контртеррористической операции Закон отводит приоритетную роль специальным службам, и что применение вооруженных сил и армейского вооружения должно иметь вспомогательный характер и во всяком случае не должно приводить к более тяжким последствиям, нежели сама террористическая акция, на пресечение которой она направлена (гибель мирного населения, разрушение зданий, инфраструктуры и т. п.).

Согласно указанному Закону федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны были выделять необходимые для проведения контртеррористической операции оружие, специальные, транспортные, материально-технические средства и средства связи.

Закон также содержал перечень принудительных мер, которые могли применяться правоохранительными органами и армейским подразделениями в ходе осуществления операции. Так, согласно ст. 13 лица, проводящие указанную операцию, имеют право на:

1) ограничение или запрещение движения автотранспорта и пешеходов на улицах и дорогах; недопущение транспортных средств, граждан на отдельные участки местности и объекты либо удаление граждан с отдельных участков местности и объектов;

2) проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задержание указанных лиц для установления личности; задержиние и доставление в органы внутренних дел РФ лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

3) беспрепятственное вхождение в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

4) личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

5) использование в служебных целях средств связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям;

6) использование в служебных целях транспортных средств, принадлежащие организациям, гражданам для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию.

Несмотря на очевидность тождественности ряда средств принуждения, применяемых в рамках режима чрезвычайного положения и в режиме проведения контртеррористической операции, Закон «О борьбе с терроризмом» не содержал детальной регламентации действий органов, участвующих в проведении такой операции. К тому же практика проведения контртеррористических операций, особенно на территории Северо-Кавказского региона, показала, что положения Федерального закона «О борьбе с терроризмом» не только не разрешают многие проблемы, но еще более усложняют политическую и оперативную обстановку на Северном Кавказе. Тысячи обращений граждан в прокуратуру, Европейский суд по правам человека и международные правозащитные организации по поводу нарушения их прав, являются, прежде всего, недоработками отдельных положений названного закона.

Важно заметить, что непосредственным юридическим основанием использования военной силы на территории Чеченской Республики во время второго этапа конфликта (доступным для ознакомления и частично опубликованным) стал Указ Президента РФ от 23 сентября 1999 года № 1255с «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»⁵⁹⁰. В соответствии с ним была образована Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории данного региона, а также утвержден состав руководства этой группировкой.

И если до лета 2000 года государственное и местное управление на территории Чечни осуществлялось военными властями, то в дальнейшем Президент РФ возложил управленческие функции на администрацию Чеченской Республики, формируемую непосредственно главой государства.

Впоследствии на основании Указа Президента РФ от 8 июня 2000 года (уже прекратившего свое действие) были определены правовые начала организации системы органов власти в Чеченской Республике, установлена структура исполнительной власти, в соответствии с которой Глава администрации Республики (высшее должностное лицо) назначался и освобождался от должности Президентом РФ. Таким образом, глава российского государства, опираясь на ст. 80 Конституции РФ, единолично сформировал органы исполнительной власти на территории данного региона, функционировавшие до выборов первого Президента республики Ахмада Кадырова в 2003 году.

Однако несмотря на это, на территории республики по сей день находятся значительные по численности подразделения Министерства обороны РФ, внутренние войска МВД, специальные подразделения ФСБ, а также командированные из различных регионов страны сводные отряды милиции. Эти части уже не ведут полномасштабных боевых действий, но принимают участие в различных силовых акциях, существенно ограничивающих права граждан (например, «зачистки», в ходе которых задерживаются граждане РФ; проводятся проверки документов, обыски и досмотры на стационарных и мобильных блокпостах, специальные операции по нейтрализации бандформирований силами спецподразделений ФСБ, ГРУ и т. п.).

В настоящее время, как известно, режим контртеррористической операции, действовавший в Чеченской Республике на протяжении ряда лет, был отменен 16 апреля 2009 года главой Национального антитеррористического комитета А. Бортниковым, на основании поручения Президента РФ Д. А. Медведева.

С 1 января 2007 года вместо Федерального закона «О борьбе с терроризмом» действует Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁵⁹¹. Несмотря на незначительное изменение наименования закона, он в частности существенно расширил число мер, ограничивающих права и свободы человека и гражданина во время проведения контртеррористических операций.

Так, согласно ст. 11 ФЗ на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений, которые не были свойственны ранее действовавшему закону: ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов; приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи; временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Формулировки некоторых ограничительных мер претерпели значительные изменения, причем далеко не в лучшую сторону с точки зрения гарантий от необоснованного применения соответствующими правоохранительными органами. Так, вместо санкции «беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей» использована иная формулировка, затрудняющая доказательство неправомерности ее применения в конкретных ситуациях – «беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом».

К тому же допускаемое ограничение тайны телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений не лишено спорных моментов. И хотя подобное изъятие может применяться только лишь на основании судебного решения и в целях защиты населения от террористических угроз, норма закона существенно ограничивает конституционные права и свободы граждан, которые никоим образом не причастны к совершению преступлений.

Важно заметить, что правовой режим контртеррористической операции (ст. 11 Закона «О противодействии терроризму») вводит ограничения прав граждан, аналогичные ограничениям в условиях военного и чрезвычайного положения, которые по Конституции РФ (ст. ст. 56 и 87) могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. Федеральный закон «О противодействии терроризму» не является конституционным и не содержит положения о том, что в режиме контртеррористической операции «не подлежат ограничению права граждан, предусмотренные статьями 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 46-54» (ст. 56 Конституции РФ).

Рассматриваемый закон не установил и максимально возможную продолжительность периода контртеррористической операции, а также возможность перехода в режим чрезвычайного или военного положения, условия которых установлены соответствующими федеральными конституционными законами. Без установления максимальной продолжительности режима контртеррористической операции не исключается возможность бесконечной по продолжительности контртеррористической операции, что и происходит в настоящее время на Северном Кавказе. Кроме того, в законе не урегулированы ситуации, когда органы власти или местного самоуправления по определенным причинам не функционируют (например, из-за угроз террористов) или же потворствуют незаконным формированиям, а федеральные органы должны осуществлять соответствующие функции управления на территории проведения контртеррористической операции.

Из приведенных примеров с неизбежностью следует вывод, что Закон «О противодействии терроризму» содержит в себе массу пробелов и недоработок, он лишает российских граждан надлежащих гарантий использования целого ряда конституционных прав на время проведения контртеррористических мероприятий.

С учетом серьезности угроз, исходящих от терроризма для нашего государства, необходимо создать целостную систему комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только бы регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на обеспечение гарантий реализации и защиты прав и свобод граждан. Отличительной особенностью такой системы правового регулирования должен стать комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всего правового инструментария как в рамках международного сотрудничества, так и во внутригосударственной политике.

Тем более что мировой опыт регламентации подобных правовых режимов существует. Например, в Индии достаточно детально нормативно урегулирован режим так называемого «президентского правления», которое вводилось только на территории штатов Пенджаб и Джамму и Кашмир несколько десятков раз⁵⁹². Но важно предостеречь, что в той же Индии введение президентского правления по инициативе федерации зачастую выступало средством неправомерного политического давления на правительства ряда штатов, сформированные партиями, которые не вошли в состав центрального правительства страны⁵⁹³.

Некоторые российские исследователи предлагают комплексно урегулировать проблему правовой регламентрации чрезвычайных режимов, приняв Федеральный закон «Об исключительных правовых режимах», в котором регламентировать пять возможных режимов: военное положение, чрезвычайное положение, контртеррористическая операция, особое положение, участие Вооруженных Сил РФ в миротвореческих операциях по поддержанию мира⁵⁹⁴. По нашему мнению, несмотря на очевидную привлекательность идеи систематизации законодательства о чрезвычайных режимах, реализовать ее в России без внесения поправок в действующую Конституцию просто не представляется возможным. Согласно ст. ст. 87, 88 Конституции режимы военного и чрезвычайного положения устанавливаются только федеральными конституционными законами. Кроме того, некоторые правовые режимы вряд ли возможно регламентировать на уровне внутреннего законодательного акта, так как использование вооруженной силы не затрагивает права и свободы собственно российских граждан (использование Вооруженных Сил РФ в миротворческих операциях за пределами России).

Именно в этой связи представляется необходимым разработка и принятие в России специального федерального закона, который бы определял правовой режим особого положения (или президентского правления), вводимого в субъекте, субъектах РФ ввиду массовых актов терроризма, деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных конфликтов, бездействия местных органов власти, а также и более ограниченного режима контртеррористической операции, вводимого на части территории субъекта, части территории муниципального образования.

В настоящее время в случае повторения ситуации, которая сложилась в 1990-е годы в Чечне, фактически отсутствуют правовые основы использования армии, применения соответствующих правовых ограничений, образования органов управления даной территорией, за исключением Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П, которое, разумеется, не может заменить законодательное регулирование введения такого исключительного режима восстановления правопорядка на территории одного или даже нескольких субъектов РФ.

Стоит напомнить, что предложения о необходимости правового регулирования указанного института высказывались еще в начале 1990-х годов⁵⁹⁵. В дальнейшем на страницах ведущих юридических изданий представители науки отечественного конституционного права неоднократно предлогали варианты детального нормативного регулирования института особого (президентского) правления⁵⁹⁶.

В проекте закона следует детально регламентировать основания введения особого положения в субъекте (предварительное уведомление или согласие Совета Федерации), перечень сил и средств, используемых в рамках режима особого положения (виды войск и спецподразделений, порядок применения оружия массового поражения (авиации, бронетехники, артиллерии), закрытый список ограничений прав и свобод, порядок деятельности органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления (вплоть до их роспуска), виды временных федеральных органов, которые должны осуществлять полномочия органов власти субъекта и органов местного самоуправления (в случаях, когда эти органы не функционируют или имеются основания для их роспуска), а также временные рамки введения такого режима. Кроме того, вполне допустимо (особенно в рамках централизованной системы исполнительной власти, когда глава субъекта — это фактически представитель Президента РФ) дифференцировать процедуру введения особого положения в отдельных местностях субъекта (районе, городе), предусмотрев возможность принятия в экстренных случаях соответствующего решения актом главы региона с последующим санкционированием Президента РФ.

Нельзя также не указать на то, что установить в законодательстве необходимо процедурные гарантии, определяющие порядок согласования Президентом РФ своих действий с законодательными и судебными ветвями власти⁵⁹⁷. Иначе возникает дисбаланс во взаимоотношениях властей не только на федеральном уровне, но и в отношении субъектов Федерации, так как в настоящее время отсутствуют любые формы контроля за деятельностью органов исполнительной власти Федерации в рамках действий по проведению контртеррористических операций в стране.

Надлежит также предусмотреть механизм осуществления функций государственного и местного управления на территориях, где вводится особое положение, процедуры формирования таких временных органов, определить полномочия, которые они могут и которые им запрещено осуществлять (изменение устава субъекта, например).

Таким образом, режим контртеррористической операции как одна из мер юридической ответственности, несмотря на принятие Федерального закона «О противодействии терроризму», до сих пор не имеет должного правового оформления. Многочисленные пробелы и противоречия приводят не только к проблемам реализации контртеррористических мероприятий, но и к массовым нарушениям прав и свобод граждан, а следовательно, к подрыву демократических основ государства, особенно на фоне продолжающегося международного давления на Российскую Федерацию со стороны как некоторых государств, так и ряда международных правозащитных организаций. Именно поэтому, как неоднократно было сказано выше, необходима дальнейшая законодательная работа органов государственной власти РФ для детализации нормативного регулирования применения данной комплексной меры конституционно-правовой ответственности, а также в целях формирования действительно эффективного и целесообразного механизма законодательного обеспечения контртеррористических операций в Российской Федерации.

По нашему мнению, режим контртеррористической операции должен быть вписан в систему мер федеративной ответственности субъектов Российской Федерации и надлежащим образом оформлен, особенно в тех случаях, когда он распространяется на территорию субъекта РФ. Как справедливо отмечает С. Н. Чернов, «основное предназначение федеративной ответственности состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации и осуществляемого на его территории правового регулирования» ⁵⁹⁸. Решение этой задачи посредством разработки соответствующего федерального закона представляется важным средством реализации государственной политики в сфере укрепления законности и обеспечения надлежащей защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Введение режима чрезвычайного положения в субъекте РФ. Чрезвычайное, согласно С. И. Ожегову, означает «исключительное»⁵⁹⁹. Поэтому чрезвычайное положение есть положение, вводимое в случае особой опасности, представляющей угрозу существованию нации и государства. Оно может быть вызвано различными причинами, но его последствия таковы, что требуют применения чрезвычайных мер. По определению В. М. Гессена, чрезвычайное (исключительное) положение представляет собой «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»⁶⁰⁰.

По мнению В. В. Лозбинева, термин «чрезвычайное положение» имеет два основных значениях. В первом значении он соответствует английскому слову «emergency», которое переводится как внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий, во втором — словосочетанию «a state of emergency», что означает состояние (или режим) чрезвычайного положения⁶⁰¹. Как правило, в законодательной практике любого государства термин «чрезвычайное положение» используется во втором значении.

В научной литературе отмечается, что чрезвычайное положение применимо при возникновении трех основных групп кризисных ситуаций: 1) внешнего характера (когда под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вследствие вооруженного конфликта международного характера); 2) внутриполитического характера (попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты и т. д.); 3) техногенного, экологического и природного характера (природные либо техногенные катастрофы, аварии или стихийные бедствия)⁶⁰².

Представляется, что режим, применяемый в ситуациях, отнесенных к первой группе, более правильно называть режимом военного или осадного положения, так как наличие указанных выше обстоятельств требует безусловного применения военной силы против вторжения регулярной армии иностранного государства.

В тех случаях, когда под угрозой находится существование государства из-за внутренних событий, вызванных массовыми беспорядками, неподчинением центральным властям органов власти каких-либо территориальных единиц, свержением законной власти, вводимый режим следует именовать ординарным чрезвычайным положением либо, если мы имеем в виду федеративное государство, — чрезвычайным федеративным положением. В различных федерациях это режим имеет различные наименования: в ФРГ — федеральное принуждение, в Бразилии — федеральная интервенция, в Индии — президентское правление.

Наконец, правовой режим, используемый для борьбы со стихийными бедствиями или техногенными катастрофами, который требует отдельных ограничений личных и политических прав и мобилизации ресурсов государства в целях устранения причин и следствий произошедшего катаклизма (восстановление объектов социальной и экономической инфраструктуры, продовольственная помощь, борьба с эпидемиями и т. п.), можно определить как чрезвычайное экологическое положение. Именно в результате природных и техногенных бедствий страдает прежде всего окружающая природная среда, природе и населению причиняется вред.

В науке высказаны и иные классификации чрезвычайных режимов. Например, по мнению С. Н. Леншина, следует выделять четыре вида режимов: режим военного положения, режим чрезвычайного положения (при попытках свержения конституционного строя), режим чрезвычайного положения (социального бедствия) и режим прямого президентского правления⁶⁰³. Представляется, что дифференциация правовых режимов, выделенная автором возможна, но недоумение вызывает лишь рассмотрение в качестве особого режима президентского правления. Президентское правление, как представляется, выступает одной из мер, которые вводятся в рамках чрезвычайного федеративного положения, вводимого по причине противоправных действий групп лиц на региональном уровне. Его регламентация может быть оптимальной именно в рамках режима чрезвычайного положения, и для этого не нужно изобретать некий особый правовой режим.

Некоторые авторы высказывали предложения о введении еще одного типа чрезвычайного положения. Так, по мнению Г. А. Стрельникова, необходимо закрепить в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении режим так называемого чрезвычайного экономического положения в качестве средства мобилизации материальных, финансовых, сырьевых ресурсов центра и региона⁶⁰⁴. Сходной позиции придерживается и И. Н. Барциц⁶⁰⁵.

С нашей точки зрения, введение такого режима представляется излишним по причине смешанного характера санкций, которые могут быть применены при его закреплении в законодательстве. В большинстве федеративных государств вследствие наличия соответствующих санкций в финансовом праве подобные положения наряду с иными разновидностями чрезвычайного положения в конституционном праве не закреплены.

Чрезвычайное положение, предусмотренное законами ряда федеративных государств, рассматривается в качестве разновидности вмешательства федерации в дела ее субъекта как государственно-территориального образования. «По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, — указывает А. Н. Домрин, — является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме»⁶⁰⁶. Полагаем, что чрезвычайное положение является комплексной мерой конституционно-правовой ответственности, применяемой федерацией в отношении одного или нескольких субъектов. Основанием для ее применения служат противоправные виновные действия определенных должностных лиц, представляющих органы власти субъекта федерации, вступивших на путь прямого нарушения норм федерального права или своим бездействием не способных обеспечить реализацию федеральных законов на территории субъекта.

Подобная классификация удобна и целесообразна, так как позволяет разграничить меры, применяемые государственными органами для разрешения кризисных ситуаций различной правовой природы. Ведь излишнее использование разнообразных «силовых» мер для ликвидации любого типа чрезвычайных ситуаций, без их юридической дифференциации применительно к существу угрозы, чревато массовыми нарушениями прав и свобод граждан и в конечном счете может привести к установлению авторитарного режима (деспотии). Следует согласиться с И. Л. Петрухиным в том, что ситуации, связанные с возникновением социальных конфликтов, требуют применения мер сдерживания и принуждения, а при социальных бедствиях необходимы меры оказания помощи и аварийно-спасательные работы⁶⁰⁷.

В то же время позволим себе не согласиться с мнением А. А. Ливеровского о правильности регламентации чрезвычайного положения, которое применялось в период действия Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года⁶⁰⁸, а именно необходимости получения предварительного согласия органов государственной власти республик и иных субъектов РФ на введение чрезвычайного положения на соответствующих территориях. С точки зрения А. А. Ливеровского, это создавало «известный баланс, необходимый именно в федеративном государстве»⁶⁰⁹. Ущербность данного утверждения в том, что автор допускает приоритет интересов субъекта федерации над общефедеральными целями поддержания единства государства и соблюдения общих стандартов реализации прав и свобод граждан. Следуя логике А. А. Ливеровского, можно будет предположить, что только субъекты федерации должны иметь право на введение чрезвычайного положения на своей территории, а это противоречит принципам федеративного устройства, теории исключительного суверенитета федерации, возможности применения мер конституционной ответственности к субъекту федерации и его органам.

Некоторые авторы не признают чрезвычайное положение мерой конституционно-правовой ответственности. Так, по мнению Д. А. Липинского, режим чрезвычайного положения следует относить не к мерам ответственности, а к мерам защиты. Аргументируя свою точку зрения, он ссылается на то, что сам «законодатель не называет меры, применяемые в режиме чрезвычайного положения, мерами ответственности», «ограничение прав происходит не только у субъектов, по чьей вине введено чрезвычайное положение, но и у невиновных лиц»⁶¹⁰. На это следует возразить, что отсутствие нормативного закрепления тех или иных мер принуждения в качестве мер конституционно-правовой ответственности характерно для российского конституционного права, а несение определенных обременений в ходе осуществления режима чрезвычайного положения лицами, не совершавшими противоправных деяний, является специфической особенностью использования этой конституционно-правовой санкции.

Другие безусловно признают чрезвычайное положение именно мерой конституционно-правовой ответственности⁶¹¹. Так, например, Р. М. Дзидзоев называет меры, применяемые в ходе введения режима чрезвычайного положения, «особым управлением территорией субъекта», фактически сравнивая этот режим с прямым президентским правлением⁶¹².

До 1988 года в СССР понятие «чрезвычайное положение» не было законодательно закреплено. И лишь 1 декабря 1988 года были внесены изменения в Конституцию СССР, согласно которым на конституционном уровне был легализован режим чрезвычайного положения, а 3 апреля 1990 года был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения».

Однако 22 сентября 1988 года, но еще до внесения изменений в Конституцию и принятия соответствующего закона, особое положение, а по форме и существу чрезвычайное, было введено Верховным Советом СССР на территории Нагорно-Карабахской автономной области в Агдамском районе Азербайджанской ССР. Позднее режим особого положения был переименован указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 января 1989 года в режим «особой формы управления». И наконец, только 15 января 1990 года указом Президиума Верховного Совета СССР на тех же территориях был введен режим чрезвычайного положения⁶¹³. Всего на территории Советского Союза до его распада чрезвычайное положение, по подсчетам В. В. Лозбинева, вводилось не менее 25 раз⁶¹⁴.

В Российской Федерации до вступления в силу нового Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положении вводилось на территории Чечено-Ингушской АССР в 1991 года, Северной Осетии и Ингушетии (1992–1995 годах), в Москве (октябрь 1993 года). Причем в последнем случае введение чрезвычайного положения грубо противоречило действовавшему законодательству⁶¹⁵.

В ряде случаев (до принятия Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении») чрезвычайное положение объявлялось субъектами РФ. Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 года было введено чрезвычайное положение для принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации пожаров, защиты от огня населения⁶¹⁶. В целях борьбы с наводнениями постановлением Народного Хурала Республики Калмыкия от 16 марта 1995 года был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 года «О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия»⁶¹⁷. В некоторых субъектах РФ пошли еще дальше. Например, в 1999 года в Татарстане был принят закон «О правовом режиме чрезвычайного положения»⁶¹⁸.

Несомненно, что имевшие место случаи присвоения субъектами РФ федеральных прерогатив являли собой нарушение соответствующих норм Конституции РФ, а именно принципа государственного суверенитета Российской Федерации, что свидетельствует о слабости государственного режима, существовавшего в середине 90-х годов прошлого века.

Определять наличие достаточных оснований для введения чрезвычайного положения должны исключительно федеральные органы власти, но не один государственный орган, а представители двух ветвей власти. Это вытекает из ст. 102 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О чрезвычайном положении»; глава государства вводит режим чрезвычайного положения, а парламент (Совет Федерации) его утверждает (отклоняет). Именно такой порядок введения чрезвычайного положения действует в Индии, Канаде, а в ФРГ для введения чрезвычайного положения необходимо еще и предложение федерального правительства⁶¹⁹.

В Федеральном законе «О чрезвычайном положении» его правовая регламентация основана на стремлении законодателя урегулировать в одном правовом акте различные по своему характеру ситуации, связанные с попытками насильственного изменения основ конституционного строя, межнациональные и межконфессиональные конфликты и иные криминогенные ситуации, а также природные или техногенные катаклизмы. Как отмечается в литературе, такую концепцию законодателя нельзя признать оправданной⁶²⁰. Поэтому следует поддержать позицию ряда авторов, считающих необходимым принятие двух федеральных законов, один из которых определял бы условия введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характера, а другой — по обстоятельствам природно-техногенного характера⁶²¹.

Содержание правовой регламентации режима чрезвычайного положения в Федеральном законе также вызывает ряд вопросов. Например, представляется явно непродуманным отнесение к числу мер, которые могут применяться как в случае, когда введение чрезвычайного положения вызвано природными катаклизмами, так и в случае, когда причиной его введения послужили беспорядки или попытки захвата власти, полное или частичное приостановление деятельности органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (ст. 11). Далеко не аксиоматично положение о том, что стихийное бедствие или техногенная авария требуют применения мер в виде приостановления работы органов государственной власти или местного самоуправления.

По нашему мнению, более удачно данная мера принудительного воздействия регламентировалась в Законе СССР от 3 апреля 1990 года «О правовом режиме чрезвычайного положения». В одной из статей этого правового акта предусматривалось, что в случаях, когда органы государственной власти и управления не обеспечивают надлежащего осуществления своих функций, Президент СССР может приостановить полномочия соответствующих органов. Конечно, не исключено, что органы власти субъектов РФ или органы местного самоуправления не смогут эффективно выполнять свои функции в условиях катаклизма больших масштабов, но изначальная заданность нормы на предоставление федеральному центру неограниченного права на использование принуждения представляется очевидной.

Нельзя признать соответствующим Конституции РФ и правовое регулирование в Федеральном законе «О чрезвычайном положении» ограничений прав граждан. Как известно, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение целой группы личных прав и в числе права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34). Однако указанный Закон, предусматривая такие меры, как ограничение на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, работ и услуг, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения предметов первой необходимости, ограничение движения транспортных средств, изменение режима работы предприятий, переориентацию на производство необходимой продукции на иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности, отстранение от работы руководителей государственных, а при определенных условиях — и негосударственных организаций, ограничивает указанное выше конституционное право, вступая в противоречие с конституционными требованиями. Некоторые авторы, правда, считают также противоречащими ч. 3 ст. 56 Конституции РФ в части ограничения права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну такие ограничения, используемые в режиме чрезвычайного положения, как особый режим въезда и выезда, проверку документов, личный досмотр, досмотр вещей и жилища, выдворение граждан за пределы режима чрезвычайного положения⁶²². Однако подобная постановка вопроса не основана на детальном исследовании сущности прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, так как с точки зрения применения правил формальной логики трудно выявить, в чем же конкретно заключается ущемление прав, защищающих частно-правовую сферу жизни российских граждан, ограничениями прав, которые затрагивают иные аспекты реализации личных прав.

Требуют совершенствования и нормы Федерального закона, устанавливающие структуру и статус органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Так, ст. ст. 24 и 25, определяющие статус временного специального органа управления территорией и федерального органа управления территорией, текстуально и содержательно отличаются только двумя особенностями: федеральный орган управления создается, когда сформированный ранее специальный орган не обеспечил достижения целей введения чрезвычайного положения, и в условиях создания федерального органа управления территорией осуществление полномочий органов власти и местного самоуправления безусловно приостанавливается. Однако анализ порядка создания и полномочий временного специального органа показывает, что эти полномочия равнозначны полномочиям федерального органа управления. При введении управления в рамках временного специального органа полномочия органов власти и местного самоуправления могут быть переданы (в части или полностью) этому органу, тем самым органы власти или местного самоуправления субъекта РФ фактически лишаются возможности функционировать. В данном случае формальное приостановление их деятельности в рамках создания федерального органа управления территорией лишает органы власти даже права собираться на свои заседания.

На наш взгляд, назрела необходимость более детального правового регулирования такой разновидности чрезвычайного положения, основным содержанием которого является вмешательство в дела субъектов РФ. Возможно, что для этого потребуется внести поправки в Конституцию РФ, указав на установление Федеральным законом режима «чрезвычайного федеративного положения». Другим вариантом решения проблемы может стать более последовательное и жесткое разграничение двух разновидностей чрезвычайного положения в действующем законодательстве. Например, представляется очевидным, что введение особого управления территорией, на которой действует чрезвычайное положение, возможно только при вмешательстве в дела субъекта, когда основой вмешательства служит наличие комплекса противоправных действий, а в рамках устранения последствий природного бедствия или техногенной аварии введение такого правового режима вряд ли объяснимо. Аналогичным образом на законодательном уровне нужно дифференцировать применение вооруженных сил в зависимости от разновидности вводимого чрезвычайного положения, поскольку в одних случаях (например, при массовых беспорядках, возникающих вследствие непродуманной, неправильной политики региональных властей) их применение может быть оправдано, в других — привести к нарушениям прав и свобод граждан.

Подводя краткие итоги, отметим, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, несмотря на определенную детализацию различных аспектов процедуры реализации, остается крайне несовершенным. И главная проблема − отсутствие политической воли, так как законодательно закреплены санкции политической ответственности, а отнюдь не классической негативной. Как абсолютно верно отмечается в литературе, реализация конституционной ответственности субъектов «практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры применения»⁶²³.

В частности, предлагается дополнить гл. 3 Конституции РФ, на­пример ст. 78, нормами, предусматривающими ответственность субъ­ектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и феде­ральных законов в случаях и порядке, установленном федеральным конституционным законом.

При этом целесообразно на конституционном уровне преду­смотреть наряду с ключевой ролью Президента РФ в процедуре реали­зации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Рос­сийской Федерации обязательное участие в ней Федерального Собра­ния РФ, а также Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в зависимости от природы конститу­ционного деликта в пределах их предметов ведения. Связано это с тем, что субъекты Федерации являются фундаментом федеративного госу­дарства.⁶²⁴

Вопросы.

1. Назовите основания конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

2. Как соотносятся понятия «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации»?

3. Приведите примеры оснований классификации мер конституционно-правовой ответственности субъектов.

4. В чем заключаются особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ?

5. В узком значении понятие ответственности субъекта РФ рассматривается как:

а) ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта;

б) санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса;

в) ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении органов и должностных лиц субъекта.