4.Финансовая деятельность государства.
Необходимость использования финансов государством и муниципальными образованиями для решения своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и целенаправленное образование, распределение и использование государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправление соответствующих функций.
Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
База финансовой деятельности государства закреплена в Конституции Российской Федерации, ее статьях 57 (каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы), 71 (пункты «ж» и «з») (в ведении Российской Федерации находятся - установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы; - федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития), 72 (пункт «и» части 1) (в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации), 101 (часть 5) (для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом), 104 (часть 3) (законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации), 106 (обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии).
2.1. Конституционный Суд Российской Федерации выработал ряд правовых позиций, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Отнесение пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации установления правовых основ единого рынка к ведению Российской Федерации производно от положений статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб. Эта группа полномочий Российской Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.
Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Финансовое регулирование – одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов. Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства.
Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и поскольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 10 декабря 1997 года № 19-П по делу о проверке ряда положений Устава Тамбовской области. Суд пришел к выводу о том, что юридическое содержание использованного в Уставе понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Российской Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами: средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование.
Бюджетная, налоговая, денежно-кредитная политика Российской Федерации (пункт «з» статьи 71) представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом играет федеральный бюджет – ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.
Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исключительным предметом ведения Российской Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего контроля за его исполнением.
Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в федеральный закон о федеральном бюджете – исходя из его природы и предназначения правовом государстве – включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности, предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Данный закон создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в т.ч. федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения не связанные с государственными доходами и расходами.
Упоминание в данном пункте налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации.
Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств в целях обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Сбор — это обязательный платеж, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика юридически значимых действий государственными органами, органами местного самоуправления и иными уполномоченными органами и должностными лицами.
Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 года № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца 2 пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в РФ» указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств: субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые ставки, налоговый период, порядок предоставления льгот. В другом Постановлении КС РФ пришел к выводу, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к несогласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства граждан перед законом. Если законодатель не установил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях не уплачивать его вовсе.
Статья 72 (пункт «и» части 1) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. В соответствии со статьей 76 Конституции по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы имеющие прямое действие на всей территории РФ (часть 1); по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2).
Важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное в части 3 статьи 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в РФ, устанавливаются федеральным законом. Субъекты РФ, следовательно, не вправе вводить налоги произвольно, в нарушение принципов, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Устанавливаемые субъектами РФ налоги и сборы не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права человека и гражданина, и не могут противоречить общим принципам налогообложения.
Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты РФ в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным (Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П).
Статья 101 (часть 5) — Счетная Палата.
Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная Палата РФ. Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам структуре и целевому назначению, определяет эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета и т.д. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. КС РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П указал, что по смыслу статьи 101 (часть 5) Конституции РФ, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.
Статья 114 — Правительство РФ: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Правительство обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики. Понятие «финансовая политика» отделено от понятий «кредитная политика» и «денежная политика», хотя кредиты и деньги относятся к финансам. Это дает возможность рассматривать финансовую политику как включающую в себя налоговую политику, а также политику в области бухгалтерского учета и аудита.
Такого же понимания придерживается и КС РФ, который в своих решениях неоднократно обращался к анализу понятия «единая финансовая политика».
В Постановлении от 21 марта 1997 года № 5-П указано, что принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее статье 114 (пункт «б» часть 1), согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ — принцип единства экономического пространства (статья 8 часть 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин и сборов и каких либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74 часть 1), а ограничения на подобные перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74 часть 2).
В Постановлении от 1 апреля 2003 года № 4-П отмечается, что из статьи 71 (пункты «ж» и «р») Конституции во взаимосвязи с ее статьями 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34, 114 (пункт «б» часть 1) следует, что в РФ официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой, в том числе и налоговой политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя РФ.
В Определении от 25 декабря 2003 года № 455-О указано, что единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя РФ (статья 8 часть 1) гарантируется в частности осуществлением находящейся в ведении РФ (пункты «а, е, ж, о» статьи 71, части 3 статьи 75) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику; установлением правовых основ единого рынка; федеральным финансовым в том числе бюджетным регулированием; принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы.
Данные правовые позиции показывают, что единая финансовая политика направлена на поддержание такой важнейшей основы конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, а также на обеспечение принципа единства налоговой системы. Ее осуществление реализуется Правительством РФ через систему находящихся в его ведении экономических служб, а также посредством таких инструментов как бухгалтерский учет и аудит.
Единая кредитная и денежная политика осуществляется Правительством путем реализации следующих мер: регулирование рынка ценных бумаг, управление государственным внутренним и внешним долгом, валютное регулирование и валютный контроль и др.
Через финансовую деятельность государства отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики. Данная категория, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как финансовое право в основном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название "финансовая деятельность государства", "финансовая деятельность муниципальных образований". В законодательстве не содержится легального определения ни понятия "финансовая деятельность государства", ни понятия "финансовая деятельность муниципальных образований". Содержание данных категорий "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" раскрывается в науке финансового права.