§ 3. Практика применения судами законодательства об административных правонарушениях

К законодательству об административных правонаруше­ниях, которым следует руководствоваться суду при рас­смотрении данной категории дел, относятся КоАП РФ и законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с ним по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ.

КоАП РФ определяет условия и основания админист­ративной ответственности, виды административных право­нарушений, порядок производства по делам об админист­ративных правонарушениях, в том числе подведомствен­ность и подсудность дел об административных правонару­шениях.

При применении законов субъектов РФ необходимо учитывать положения ст. 1.3 КоАП РФ, определяющие предметы ведения и исключительную компетенцию РФ. Если указанные положения не были соблюдены при при­нятии закона субъекта РФ, применению подлежит соот­ветствующая норма КоАП РФ.

В соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к веде­нию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установле­ние административной ответственности по вопросам, име­ющим общефедеральное значение. Это вопросы исключи­тельного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ) и вопро­сы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Консти­туции РФ). Поэтому с учетом действующего законодатель­ства об административных правонарушениях представляет­ся, что разграничение предметов ведения должно выгля­деть следующим образом:

— к исключительному ведению РФ относится установ­ление административной ответственности за нарушение федеральных законов, принятых по вопросам ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ);

— федеральный законодатель вправе устанавливать ад­министративную ответственность за нарушение законов, принятых по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

— субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение региональных законов, приня­тых по вопросам их ведения (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

Применяя административно-деликтный закон субъекта РФ, необходимо руководствоваться следующими положе­ниями.

1. В законе должны быть указаны все элементы юридического состава административного правонарушения. Региональный законодатель при определении круга адми­нистративно-наказуемых деяний должен руководствоваться правилами определения предметов ведения Российской Федерации в области установления административной от­ветственности (ст. 1.3 КоАП РФ).

2. За административ­ные правонарушения, закрепленные административно-деликтным законом, могут предусматриваться два вида ад­министративных наказаний — предупреждение и штраф.

3. В законе должны быть определены субъекты, уполно­моченные рассматривать дела об административных право­нарушениях, а также составлять протоколы по ним.

При решении вопроса о подведомственности и подсуд­ности судьям общей юрисдикции дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, за­крепленных в гл. 23 КоАП РФ, согласно которым к ком­петенции судей отнесены дела, перечисленные в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи также рассматривают отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом ха­рактера совершенного правонарушения, личности винов­ного, имущественного и финансового положения юриди­ческого лица, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, и др. признал необ­ходимым обсудить вопрос о возможности применения к нарушителю мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Передача дела про­изводится на основании соответствующего мотивированно­го определения (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ), вынесен­ного органом (должностным лицом), к компетенции ко­торого в силу ст. 22.2, 23.2-23.63 КоАП РФ отнесено рассмотрение перечисленных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дел об административных правонарушениях.

Учитывая, что передача дел данной категории на рас­смотрение судье относится к исключительной компетенции названных выше органов (должностных лиц), судья в ука­занном случае обязан принять такое дело и рассмотреть его по существу.

В порядке подготовки дела к рассмотрению судья так­же должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие поступив­шие материалы дела, так как ненадлежащее составление указанных документов свидетельствует о недостаточно пол­ном исследовании правонарушения и лица, его совершив­шего.

В случае если протокол об административном правона­рушении составлен неправильно, неправомочным лицом, другие материалы дела оформлены неправильно или непра­вомочными лицами, представлены не все материалы, су­дье на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ необходи­мо вынести определение о возвращении материалов дела в орган или должностному лицу, которым они были состав­лены. Недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. Материалы дела об административном правонаруше­нии с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в тече­ние суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 29.4 КоАП РФ). Вопрос о возвращении протокола составившему его органу или должностному лицу не может быть решен положительно в случае, когда недостатки про­токола об административном правонарушении имеют несу­щественный характер и могут быть восполнены судьей при рассмотрении дела по существу.

При рассмотрении дела об административном правона­рушении коллегиальным органом составляется протокол о рассмотрении дела. Если судья или должностное лицо рассматривают дело единолично, то протокол не состав­ляется, что, на наш взгляд, не позволяет проверить, соблюдены ли права и законные интересы участников административно-юрисдикционного процесса. Поэтому в необ­ходимых случаях при рассмотрении сложных дел представ­ляется целесообразным ведение протокола и при единолич­ном рассмотрении судьей дела об административном пра­вонарушении.

В КоАП РФ впервые предусмотрена процедура прове­дения административного расследования, по окончании которого составляется протокол об административном пра­вонарушении либо постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Суть административ­ного расследования состоит в том, что есть данные, ука­зывающие на событие правонарушения, но их недостаточ­но для составления протокола по делу. Для того чтобы определить отсутствующие сведения, необходимо провес­ти экспертизу или иное процессуальное действие, требу­ющее значительных временных затрат. При проведении процедуры административного расследования могут быть составлены следующие процессуальные документы: опреде­ление о возбуждении дела об административном правона­рушении должностного лица, уполномоченного составлять протокол или постановление прокурора.

На практике встречается искусственное создание види­мости административного расследования с вынесением определения, когда у органа, осуществляющего проверку, имеются все материалы проверки и основания для состав­ления протокола об административном правонарушении. Например, по одному из рассмотренных дел установлено, что налоговый орган располагал в день проверки всеми необходимыми для составления протокола данными, про­верка произведена в присутствии заявителя, а при этом материалы административного расследования не были представлены.

Отметим, что проведение административного расследо­вания не должно ограничиваться только вынесением опре­деления (постановления прокурора), а должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений. В противном случае целью вынесения долж­ностным лицом определения являются искусственное из­менение подсудности дела мировому судье и передача его на рассмотрение судьи районного (городского суда). В этом случае судья в соответствии с. п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материа­лов дела в орган, должностному лицу, которые состави­ли протокол, в случае неполноты представленных матери­алов, которая не может быть восполнена при рассмотре­нии дела.

В гл. 25 КоАП РФ в качестве участников производства по делу об административном правонарушении не перечис­лены органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении. Поэтому на прак­тике судьи не удовлетворяют заявления органов о привле­чении их представителей к участию в деле в качестве за­явителей либо третьих лиц. На наш взгляд, если орган и должностное лицо желает участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении и подает ходатай­ство в суд об участии в деле в качестве заявителей или третьих лиц, такое ходатайство необходимо удовлетворять. Это поможет реализовать принцип презумпции невиновно­сти, например, юридического лица. Ведь если юридиче­ское лицо не обязано доказывать, что у него имелась воз­можность для соблюдения административных правил и норм, то тем самым обязанность по доказыванию этих обстоятельств полностью перекладывается на сторону об­винения. Обвинительные функции в гражданском судо­производстве возлагаются в этом случае на орган и долж­ностное лицо, поэтому их необходимо привлекать к уча­стию в деле. Кроме того, протокол об административном правонарушении бессилен разрешить вопрос, имелась ли в нарушении административных норм вина юридического лица. Должностное лицо правоохранительных и контроли­рующих органов при составлении протокола фиксирует только факт нарушения административного запрета и не обязано выяснять и заносить в протокол, имелась ли у юридического лица возможность соблюсти административ­ное правило (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ), а законные представители юридического лица не обязаны давать объясне­ния и замечания при составлении протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

Судье следует иметь в виду, что ст. 4.5 КоАП РФ ус­тановлены сроки давности привлечения к административ­ной ответственности, истечение которых является без­условным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся админист­ративном правонарушении сроки давности начинают ис­числяться со дня обнаружения административного пра­вонарушения. При применении данной нормы судам не­обходимо исходить из того, что длящимся административ­ным правонарушением является такое правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длитель­ном невыполнении или ненадлежащем выполнении обя­занностей, возложенных на нарушителя законом. Длящие­ся правонарушения характеризуются действиями или без­действием, сопряженными с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом. Такое правонарушение начинается с момента совершения преступных действий (бездействия) и конча­ется вследствие действий самого правонарушителя, направ­ленных на прекращение правонарушения, или событий, препятствующих совершению правонарушения (например, вмешательство органа власти). Моментом окончания право­нарушения следует считать составление протокола об адми­нистративном правонарушении. При проверке соблюдения срока давности в целях применения административной от­ветственности за длящееся правонарушение необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, обнаружило его.

Рассматриваемая норма не предусматривает возможность приостановления производства по делу, в связи с этим, например, проведение судебно-психиатрической эксперти­зы более двух месяцев может привести к тому, что лица, виновные в совершении административного правонаруше­ния, не будут привлечены к ответственности.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо может быть признано виновным в совершении адми­нистративного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судья при выяснении вины юридического лица должен использовать обычаи делового оборота в данной сфере де­ятельности, практику работы юридического лица, характе­ристику контрагентов, а также меры, которые позволяют наиболее полно гарантировать выполнение обязанности.

Судебные органы не имеют права пересмотра вступив­ших в законную силу решений по делам об администра­тивных правонарушениях, принятых судьями, в порядке осуществления судебного надзора. В соответствии со ст. 30.11 КоАП РФ пересмотр вступивших в законную силу решений вправе инициировать только прокуроры. Верхов­ному Суду РФ стоит выступить со следующей законода­тельной инициативой. Пересмотр вступивших в законную силу решений вправе инициировать Верховный Суд Рос­сийской Федерации, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Акты несудеб­ных органов и должностных лиц, в том числе и по делам об административных правонарушениях, могут быть об­жалованы в суд первой инстанции, решение которого после вступления в законную силу может стать предметом судеб­ного надзора.