4. Индикативное планирование

4.1. Роль и функции плана

Сущность плана заключается в целенаправленном распределении ресурсов (трудовых, материальных, финансовых) между различными видами деятельности и распределении полученных продуктов. В таком понимании план возник за много тысячелетий до рынка: вожак первобытной общины для охоты на мамонта или другого крупного животного распределял членов племени по разным операциям и оставлял часть добычи для членов общины, не принимавших участия в охоте. С развитием общественного разделения труда усложнились функции плана и возник рыночный обмен продуктами труда обособ­ленных производителей. Появилась необходимость в плане при выполнении определенных работ под контролем государства или за его счет (при проведении ирригационных работ, строительстве пирамид в Египте, дворцов в Ниневии, сооружении статуй и храмов в Акрополе и Афинах, при строительстве Колизея в Древнем Риме и т.п.).

В современной экономике план неразрывно связан с прогнозом и рынком и выполняет следующие важнейшие функции:

• обеспечение пропорциональности в развитии воспроизводства, распределении ресурсов между различными отраслями, территориями, видами деятельности, стадиями . воспроизводства, распределении и перераспределении произведенного продукта и полученного дохода. "Железный закон строго определенных пропорций" (по выражению К Маркса) в прямой и полной форме осуществляется на предприятия'⁴, любой формы собственности и в ограниченной, преимущественно косвенной форме, с помощью рыночных механизмов — на макроуровне (текущее планирование);

• концентрация ресурсов для осуществления назревших структурных сдвигов, освоения базовых инноваций, развития транспортной и иной инфраструктуры, реакции на чрезвычайные ситуации и т.п. (стратегическое планирование);

• аккумуляция части доходов участников рынка с помощью налогов для финансирования бюджетной сферы, социальных, оборонных, экологических программ и проектов, выплаты пенсий и пособий, содержания армии и органов правопорядка (социальное, экологическое, оборонное планирование).

Очевидно, что без этих функций не может нормально осуществляться процесс расширенного воспроизводства, функционировать общество и государство. Следует отметить, что в рыночной экономике, несмотря на уменьшение прямого вмешательства в процесс воспроизводства, роль государства в распределении и перераспределении ВВП продолжает увеличиваться. По данным Всемирного банка, в развитых странах в 1870 и 1913 гг. совокупные государственные расходы составляли менее 10% ВВП, к 1960 г. они были щенее 20%, к 1980 г. они составляли около 45%, а в 1995 г. — без малого §0% ВВП¹.

4.2. Директивное и индикативное планирование

Первые народнохозяйственные планы в СССР носили преимуще­ственно индикативный характер. Однако с конца 20-х годов, с переходом к централизованной системе управления, ограничению и вытеснению рыночного механизма, народнохозяйственные планы все больше приобретали централизованно-бюрократический характер. Первый пятилетний план разрабатывался с привлечением лучших научных сил страны в двух вариантах и включал элементы рыночного регулирования (развернутый финансовый план, прогноз динамики цен). Однако в ходе его выполнения произошла ломка заложенных в него пропорций в результате насильственной коллективизации и сокращения производства в легкой и пищевой промышленности, скачка цен. Затем пятилетние и годовые планы разрабатывались жестко централизованно и не выполнялись по многим показателям, в результате чего усиливались диспропорции.

Централизованное директивное планирование, имея определенные преимущества в критических ситуациях (в период войны и подготовки к ней, восстановления разрушенного войной хозяйства), позволяя в максимальной степени концентрировать ресурсы на важнейших стратегических направлениях, в условиях нормального развития сковывает развитие экономики, лишая предпринимателей и нижестоящие органы управления самостоятельности и ответственности в выработке собственной стратегии, возможности ее обеспечения ре­сурсами, гибкой реакции на быстро меняющиеся требования рынка. Кроме того, централизованный план и концентрация ресурсов в распоряжении партийно-государственной верхушки открывают простор для волюнтаризма и произвола бюрократического аппарата, безответственности чиновников.

Правда, нужно отметить, что жесткость централизованного ; планирования в 60-80-е годы в связи с проведением экономических реформ, расширением самостоятельности предприятий, союзных республик, местных органов, нарастанием теневой экономики постепенно ослабевала. Плановые задания систематически корректировались и довольно часто не выполнялись, так как невозмож­но предусмотреть в централизованных планах задания по производству и распределению 25 млн. видов продукции, которые создают несколько миллионов производителей, а покупают по своему выбору десятки миллионов покупателей. Одновременно повышалась роль рынка и стоимостных показателей.

Индикативное планирование, получившее широкое распространение во многих странах и позволяющее сочетать преимущества плана и рынка, в основном лишено указанных недостатков. Индикативный план имеет ряд основных достоинств:

• исходит из самостоятельности агентов рынка в выборе осуществлении собственной рыночной стратегии и тактики, обеспечение их ресурсами, из ответственности за эффективность принимаемые решений;

• дает возможность центральным, региональным и муниципальным органам в пределах своей компетенции определять стратегические задачи, обеспечивать их решение поступающими г. распоряжение этих органов ресурсами, а также осуществлять косвенное воздействие на поведение агентов рынка с помощью законодательного регулирования (включая антимонопольное регулирование, защита интересов потребителей), налоговых и таможенных платежей и преференций;

• государство в большей мере концентрирует свои силы на развитии внерыночного сектора (социокультурная сфера, экология, поддержание правопорядка, оборона), меньше вмешивается в деятельность агентов рыночного сектора;

• обобщающие показатели индикативного плана носят ориентировочный характер, не являются строго обязательной государственной директивой, освобождены от чрезмерной детализации, в большей мере связаны с конечными результатами (кроме показателей финансового плана — государственного бюджета, которые являются более конкретными и обязательными).

При переходе от директивного к индикативному планированию в Украине как и в ряде других постсоциалистических стран, был допущен крен в сторону чрезмерного уменьшения планового .начала, государственного регулирования экономики, развязывания рыночной стихии. Слово "план" было исключено из лексикона законодательных и исполнительных органов. Однако постепенно этот крен стал выправляться. Восстанавливается соотношение плана и рынка, адекватное условиям современной социально-рыночной экономики.

Но дело не только в директивном или индикативном характере плана; меняется само содержание планирования. Ал вин Тоффлер отмечает, что в период становления постиндустриального общества

происходит разрушение технократического планирования, основные недостатки которого заключаются в следующем: "Технократическое планирование само является продуктом индустриализма... отражает ценности исчезающей эпохи"¹; является кратковременным, ориентированным на ближайшее будущее; отражая бюрократическую организацию индустриализма, становится по сути антидемократическим. Однако это не означает, что нужно совсем отказаться от планирования; его отсутствие приведет к худшим результатам. Алвин Тоффлер пишет: "Мы можем изобрести более гуманную, более дальновидную и более демократическую форму планирования, чем любая до сих пор использовавшаяся"². Гуманизация планирования должна выражаться в приоритете социальных индикаторов качества жизни, в гуманизации специалистов по планированию (что требует переориентации в их подготовке). Исходным пунктом планов — перспективных и текущих — должны стать ориентиры социокультурной динамики, отражающие приоритеты уровня и качества жизни населения. Все остальное — средства для достижения этой главной цели.

4.3. Система планов

В основе пирамиды планов в регулируемой рыночной экономике лежат текущие и перспективные планы предприятий. Они отличаются от прежних техпромфинпланов, во-первых, отсутствием жестких централизованных плановых заданий, сковывавших инициативу, контрактно-конкурентной системой распределения госзаказов; во-вторых, большей гибкостью и разнообразием в определении форм и показателей планов, в основе которых лежат маркетинг-прогнозы и бизнес-планы по инвестиционным проектам. Эти планы- гибко кор­ректируются, если изменилась рыночная конъюнктура. Однако они обязательны для подразделений предприятия и его работников и охватывают все стороны деятельности — от НИОКР и производства до финансового плана.

Источниками финансирования региональных индикативных планов и финансовых балансов регионов и муниципальных образовании являются часть налоговых поступлений от предприятий, организаций, граждан и внебюджетные источники (включая средства региональных и муниципальных займов), а также для большинства регионов — поступления из федерального бюджета в порядке межрегионального перераспределения. Объектом региональных и муниципальных индикативных планов являются в основном социокультурная сфера и экология. Реализация региональных планов зависит от поступления на­логовых и иных платежей и централизованных дотаций. Региональные планы носят преимущественно текущий характер, хотя в некоторых субъектах Украины начали составляться перспективные планы. Так, в Крыму разработан стратегический план на долгосрочную перспективу.

Федеральные индикативные планы включают программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и бюджет — по сути дела, индикативный финансовый баланс по территории страны на год.

Однако федеральные планы-прогнозы страдают неполнотой, недостаточно обеспечиваются централизованными ресурсами (из-за неплатежей и несбора налогов показатели приходится постоянно корректировать) и выполняются в малой степени, особенно в части поддержки инвестиций и инноваций социокультурной сферы. Это существенно ослабляет действенность государственного регулировании рыночной экономики, возможности реализации государственной стратегии социально-экономического, научно-технического, экологи­ческого и территориального развития, обесценивает принимаемые в большом количестве программы.

В связи с этим предстоит значительно повысить роль государственного индикативного планирования, принять законы по индикативному планированию и программированию, восстановить практику разработки правительством и утверждения законодательными органами годовых и пятилетних индикативных планов, как это принято в большинстве развитых стран, повысить роль Минэкономики Украины как головного прогнозно-планового органа. Аналогичные меры по подъему прогнозно-плановой работы следует осуществить в областях и регионах Украины. Это отнюдь не противоречит основам функционирования рыночной экономики (которая не является всеохватывающей), а будет способствовать повышению ее эффективности и усилению регулирующей роли государства. Реализация этих мер потребует возобновления подготовки и повышения квалификации специалистов и госслужащих, профессионально занимающихся этим сложнейшим видом деятельности.