5.5. Фонди охорони навколишнього природного середовища

Країни Центральної та Східної Європи та Нові Незалежні Дер­жави (ННД) колишнього Радянського Союзу з перехідною еконо­мікою стоять перед необхідністю вирішення важливих екологічних проблем. Незважаючи на те, що на протязі останніх років у цих країнах спостерігається деяке зниження рівня забруднення, в пер­шу чергу у зв'язку з скороченням об'ємів промислового виробниц­тва, значні екологічні проблеми ще невирішені. У Польщі, Болгарії і багатьох інших країнах з перехідною економікою викиди двооки­сі сірки та інших повітряних викидів на одиницю ВВП у кілька ра­зів вищі, ніж у країнах ОЕСР. Рівень чистоти стічних вод у регіоні значно нижче, ніж у західній Європі. Необхідно зробити зусилля для захисту природних ресурсів і біологічного різноманіття у регі­оні. Для ефективності рішення цих проблем необхідні нові підходи в області природоохоронної політики, а також значні інвестиції у природоохоронні спорудження і обладнання, підготовка кадрів і розвиток нових методів праці.

Для рішення цих задач багато країн з перехідною економікою створили позабюджетні фонди для забезпечення фінансування при­родоохоронних заходів. Звичайно, ресурси екологічних фондів фор­муються за рахунок податків і платежів за забруднення. Такі відра­хування не спрямовуються в загальний державний бюджет, а навми­сно маркіруються для цільового використання на охорону природи. Фонди надають свої ресурси для подання фінансової підтримки ін­вестиціям та іншим заходам, спрямованим на покращення стану на­вколишнього середовища. В той час, як розміри і рівень розвитку фондів відрізняються в різних країнах, цільове виділення маркірова­них засобів займає значне місце в загальному фінансуванні у бага­тьох країнах з перехідною економікою. У Чеській Республіці, Поль­щі та Російській Федерації, наприклад, розміри екологічних фондів перевищили у 1994 році 100 мільйонів американських доларів.

Екологічні фонди надають засоби для фінансування природо­охоронної праці в той час, коли недосконалість ринку, політичних інститутів і організаційних структур гальмують введення фінансо­вих механізмів, характерних для країн з більш розвинутим ринком. В країнах з перехідною економікою такі проблеми можуть включати складне фінансове положення підприємств і домашніх господарств, нерозвинутість банківської системи і ринків капіталу, слабку або не­ефективну систему забезпечення реалізації природоохоронної полі­тики, а також невизначеність бюджетної системи. Навіть у тих краї­нах як Польща або Чехія, де економічне зростання вже відновилось, ресурси держави і приватного сектору для охорони навколишнього середовища недостатні. Екологічні фонди можуть допомогти обійти деякі із цих перешкод у період переходу до ринку. Існує небезпека, однак, що потенційні переваги фондів можуть стати їх недоліками, якщо керування створенням і працею фондів буде недостатньо ува­жним. Наприклад, маркірування цільових коштів може здаватися проблематичним з точки зору податкової політики, так як розподіл і виділення засобів поза державного бюджету може привести до еко­номічної неефективності, особливо у довгостроковій перспективі. Крім того, якщо фонди не надають ефективну підтримку для досяг­нення природоохоронних задач, вони припиняють працювати по призначенню. У зв'язку з цим, за мірою зростання використання екологічних фондів, виникає необхідність провести оцінку праці різ­них фондів у країнах з перехідною економікою, щоб краще зрозумі­ти їх слабкі та сильні сторони, і визначити кращі методи праці, які дозволять забезпечити позитивну роль фондів у реалізації націо­нальної природоохоронної політики.

Екологічні фонди — це заклади, призначені для накопичення коштів на мету охорони навколишнього середовища. Ці кошти, зви­чайно, надходять за рахунок екологічних платежів і податків. За­мість того, щоб переводити їх в загальнодержавний бюджет, їх ре­зервують для екологічних цілей. Фонди використовують ці над­ходження для надавання, звичайно, на пільгових умовах, фінансової допомоги, для інвестицій та інших проектів для рішення екологіч­них задач. Екологічні фонди різного діапазону і характеру існують як у високо розвинутих, так і у менш розвинутих ринкових економі­ках. Тільки спеціальні фонди існують у розвинутих ринкових еконо­міках; у країнах Центральної та Східної Європи майже всі фонди є фондами, які мають загальне направлення.

Юридична перебудова системи державного фінансування є од­нією з найбільш термінових задач державної політики в країнах з перехідною економікою. Традиційні джерела вже не існують, і в той же час уряд не може вимагати нові податки. Необхідність цільових надходжень для екологічних та інших цілей, таким чином, була по­ставлена під питання, і наголос було зроблено на необхідності «по­даткової консолідації». Одночасно, стисненні державні бюджети, невпевненість з приводу принципів і процедур бюджетного процесу послужили аргументами на користь застосування позабюджетних фінансових механізмів. В деяких Нових Незалежних Державах коли­шнього Радянського Союзу, наприклад, слабкість державної фінан­сової системи призвела до консолідування екологічних фондів в державний бюджет. В результаті значно знизився об'єм коштів для екологічних витрат, а переведення цих коштів фактично стало нере­гулярним, заохочуючи посадові особи природоохоронних органів енергійно здобувати позабюджетне фінансування. Все більш прийнятним стає теза про те, що у період дефіцитно­сті ресурсів певним образом розроблені екологічні фонди можуть бути ефективним механізмом для спрямування цільових коштів на вирішення багатьох серйозних екологічних проблем в країнах Центральної та Східної Європи. В деяких країнах, власно, не існує майже ніяких інших альтернатив. Тому, в країнах регіону були вве­дені законодавство і адміністративні процедури для створення но­вих екологічних фондів і для перегляду існуючих фондових струк­тур. Водночас, необхідно підкреслити, що, з точки зору ринкової еко­номіки, тривале використання субсидій і використання цільових фон­дів є «другим найкращим» рішенням у ролі інструменту екологічної політики. Більш того, в контексті, де фінансова дисципліна була тільки що встановлена, розробка і функціонування екологічних фон­дів викликає багато проблем, які повинні бути вирішені, якщо ці фонди будуть продовжувати залишатися прийнятними фінансовими механізмами.

Фонди в країнах Центральної та Західної Європи, враховуючи Нові Незалежні Держави колишнього Радянського Союзу, в основ­ному мають спільну направленість і є національними екологічними фондами. Ці фонди використовують свої ресурси в основному для надання фінансування і допомоги (субсидування) приватним або державним підприємствам та державним організаціям для здійснен­ня екологічних проектів. Такі фонди мають спільну спрямованість в тому розумінні, що вони надають кошти для широкого діапазону екологічних проблем; спеціальні фонди, навпаки, спеціалізуються на якійсь одній проблемі, наприклад управління якістю води. В да­ному документі, в основному розглядаються питання, що стосують­ся загальних національних фондів, хоча це також торкається і регіо­нальних фондів, які в деяких країнах є частиною системи, куди вхо­дить і національний фонд.

Структура більшості національних фондів складається з двох частин: керівний відділ та орган, що приймає рішення. В багатьох країнах керівні відділи фонду знаходяться під головуванням націо­нального Міністерства охорони навколишнього середовища, хоча в Польщі фонд є окремим агентством. В більшості країн органи нагля­ду, часто під керівництвом Міністра з охорони навколишнього сере­довища, діють як орган, що приймає рішення для фонду.

Декілька функцій необхідно для роботи загальних екологічних фондів в країнах з перехідною економікою. Ці функції подані нижче:

• збір доходів;

• управління готівкою;

• підготовка щорічної програми реалізації (бюджет);

• розробка критеріїв оцінки і відбору проектів;

• виявлення потенційних проектів;

• проведення інформаційної кампанії по відношенню до потен­ційних реципієнтів;

• оцінка та відбір проектів; оцінка проектних заявок;

• кінцева оцінка і затвердження проектів керівною групою;

• виділення засобів;

• адміністративна робота: кадри, бухгалтерія, дослідження;

• моніторинг та оцінка проектів програм.

Не всі ці функції повинні виконуватися самими фондами. Мобі­лізація засобів, наприклад, може бути виконана іншими природоохо­ронними органами або податковими органами. Основна діяльність фонду стосується проектного циклу, враховуючи оцінку, відбір і фі­нансування проекту. Екологічні фонди потребують керівної структу­ри для виконання цих основних функцій і задач. Інша важлива керів­на діяльність може включати підготовку бюджету і фінансовий ме­неджмент, моніторинг поточних проектів і пост проектну оцінку.

Крім того, для забезпечення роботи фонду, йому необхідні ке­руючі органи для нагляду за роботою, утвердження бюджетів, про­грам і великих витрат, а також для забезпечення послідовного вико­нання фондом національної екологічної політики і державних фінан­сових вимог. Таким керуючим органом може бути рада директорів, керівником якої в більшості країнах є Міністр охорони навколиш­нього середовища. Але, в решті решт фонд повинен бути підпоряд­кований урядові і Парламенту, які затверджують його бюджет.

Додаткову підтримку роботі фонду може здійснити такий меха­нізм, як рада незалежних експертів. Така рада може зробити значний внесок в роботу фонду, закріпити довіру та признання фондів. Про­ведення нарад для обговорювання основних питань з різними заці­кавленими групами (промисловість, екологічні групи та представни­ки регіональних і місцевих органів влади) також може бути корис­ним в роботі фонду.

В багатьох країнах Центральної та Східної Європи Міністер­ство охорони навколишнього середовища є організаційною базою дія­льності фонду. Основна перевага в тому, що така структура прямо підкреслює державний характер фінансування, що надається фонда­ми. Крім того, ця структура гарантує, що витрати направляються на цілі національної екологічної політики і відповідають загальній еко­номічній політиці. Також чітко визначена відповідальність за на­гляд. Але небезпека полягає в тому, що Міністерство може керува­тися короткостроковими політичними інтересами. Адміністративні правила, враховуючи заробітну платню державних службовців, мо­жуть перешкоджати заохоченню та утриманню достатньої кількості адекватно підготованого персоналу в середині Міністерства. Ство­рення фонду як незалежної організації може допомогти подолати де­які з цих недоліків. В рамках незалежного фонду легше забезпечити високий професійний рівень робітників, а також вести прямий сус­пільний та експертний нагляд за механізмом прийняття рішень. Але існують і серйозні недоліки незалежної структури, оскільки незале­жність фонду від держави і вимоги по його підпорядкуванню не зав­жди збалансовані, і, таким чином, виникає небезпека того, що дії фонду не будуть відповідати цілям державної політики.

Законодавство по фондам в цих країнах встановлює спільний круг задач. Ці задачі різноманітні. Вони можуть складатися з:

• підтримки діяльності та інвестицій, що спрямовані на охорону і покращення якості води та повітря, мінімізації утворення відхо­дів або захисту ґрунтів;

• сприяння розвитку екологічно більш сприятливої економічної структури;

• підтримка науково-дослідницької та проектної діяльності;

• підтримка діяльності з охорони природних цінностей, природ­ного середовища існування і біорізноманіття;

• сприяння екологічній освіті та професійній підготовці;

• удосконалення систем екологічного моніторингую.

На практиці, основна роль фондів в цих країнах полягала в на­данні фінансової допомоги інвестиціям з охорони навколишнього середовища та розвитку інфраструктури, пов'язаної з навколишнім середовищем. В деяких країнах фонди також грають важливу роль в фінансуванні таких державних задач, як моніторинг і система захо­дів по забезпеченню екологічних вимог, а також державні дослід­ження і розробки в сфері охорони природи.

При центральному плануванні переважання державного права власності в економіці, обмежені повноваження підприємств, м'які бюджетні обмеження та викривлені ціни заважають ефективному функціонуванню системи фінансування природоохоронних заходів. І, хоча платежі за викиди, за невиконання природоохоронних мір, штрафи та інші екологічні збори були запроваджені у більшості кра­їн, вони працюють лише як механізми, що забезпечують мобілізацію коштів. Бюджетні системи централізують та перерозподіляють при­бутки підприємств, не залишаючи майже ніяких можливостей для незалежного прийняття рішення на мікро рівні.

Перебудова економічної та політичної структури, що прово­диться зараз у країнах центральної та Східної Європи, спрямована на зміну ролі держави, відновлення приватного сектора в економіці, децентралізацію політичної влади і на пов'язане з цим формування нового розподілу задач та відповідальностей між органами влади, приватним сектором і населенням. Частина цього руху приведе до створення нової системи фінансування екологічних витрат. Фінансу­вання екологічних інвестицій все більше повинне засновуватися на приватних джерелах та дотримуватися принципу «забруднювач сплачує».

Принцип «забруднювач сплачує» (ПЗП), схвалений Радою ОЕСР у 1972 та 1974 роках, говорить, що забруднювач повинен нести витра­ти, що пов'язані з запобіганням забруднення і заходами боротьби з за­брудненням (ОЕСР, 1992). На практиці, це означає, що забруднювачі в країнах ОЕСР несуть фінансову відповідальність за виконання еко­логічних вимог, що встановлюються відповідними органами влади. Витрати звичайно покриваються з прибутку, мобілізованого капіталу, чи з комерційних позичок. Оскільки ПЗП виключає фінансову допо­могу, його також називають принципом несубсідування. Застосуван­ня Принципу сприяло розвитку схем відшкодування повної вартості екологічних послуг, а також розвитку механізмів ринкового фінансу­вання у традиційному державному секторі інфраструктури.

У своєму поновленому визначенні Принципу «забруднювач сплачує» від 1974 р. ОЄСР відмічає виключення, за яких субсидії можуть бути видані винуватцям забруднень. Зокрема, мають бути задоволені три умови:

• субсидія не вносить суттєвих викривлень у міжнародну торгів­лю та інвестиції;

• без субсидії ця галузь натикатиметься на великі труднощі;

• субсидія обмежена чітко визначеним періодом переходу, адап­тованим до спеціальних соціально-економічних проблем, пов'я­заних з проведенням у країні природоохоронної політики. ПЗП може поширюватися на так званий «принцип ціноутворен­ня ресурсів», який каже, що всі природні ресурси, враховуючи при­родну поглинаючу здатність навколишнього середовища, повинні бути оцінені з урахуванням соціальної вартості їх використання. Це також відомо як принцип «користувач сплачує». Жоден з цих двох принципів не має такого міжнародного визнання, як ПЗП.

Повне застосування ПЗП та пов'язаних з ним принципів перед­бачає, що забруднювачі повинні сплачувати повну вартість їхньої власної діяльності та суспільної діяльності, яка спрямована на змен­шення забруднень у навколишньому середовищі, в той час як дер­жавні витрати повинні обмежуватися такими суспільними заходами, як охорона природи та біорізноманітності, екологічний моніторинг, дослідження та освіта.

На початковій стадії переходу від центрального планування до ринкової економіки, однак, існує декілька факторів, що перешко­джають застосуванню принципу «забруднювач сплачує» та розвитку ефективної системи екологічного фінансування. Вони включають:

• недоліки в структурі екологічної політики, у тому числі слабкі заходи, що забезпечують екологічні вимоги;

• серйозні фінансові обмеження на промислових підприємствах, які затримують заміну застарілого, екологічно брудного устаткування;

• податкові системи, що постійно змігіюються та викликають не­впевненість з приводу мобілізації податкових внесків на різних рівнях органів влади, а також заважають, наприклад, розвитку муніципальних екологічних послуг, заснованих на платежах ко­ристувачів;

• повільні темпи приватизації, що перешкоджають позитивним змінам в керівницькій практиці;

• недоліки банківської системи, що створюють позиковий дефіцит;

• нерозвинуті ринки капіталу, що обмежують використання но­вітніх фінансових інструментів;

• часте нехтування питаннями екології в прийнятті політичних рішень та при формуванні бюджету;

• неадекватна інформація щодо об'єму та соціальної вартості екологічних збитків та погане розуміння можливостей прийнят­тя економічно ефективних природоохоронних рішень;

• слабкий розвиток неурядових та суспільних організацій та ру­хів, які не мають можливості ефективно впливати не процес прийняття політичних рішень.

Юридично екологічні фонди надають засоби з подолання інсти- туційної та ринкової неефективності у перехідний період. Шляхом скорочення фінансового тягаря екологічних інвестицій, що лежить на підприємствах та населенні, фонд може прискорити процес по­кращення якості навколишнього середовища. Звичайно, фонди, що фінансують неповну вартість інвестицій, можуть служити, таким чи­ном, цінним механізмом, що забезпечує мобілізацію ресурсів з внут­рішніх та зовнішніх джерел. Фонди також можуть виконувати ва­жливі функції, що стосуються посилення інститутів: вони можуть допомогти створенню професійного досвіду, що є дефіцитним у кра­їнах регіону, для ефективної підготовки, оцінки та фінансування екологічних проектів. Працюючи з комерційними банками, вони ма­ють можливість передати цей досвід приватному сектору. Як інструмент екологічної політики, фонди можуть допомогти мобілізувати необхідні ресурси для вирішення екологічних проблем, які покладають на суспільство тягар реальних суттєвих витрат і за­безпечити те, щоб ці ресурси використовувалися раціонально. Еле­мент субсидій, наданих фондами, може бути використаний як сти­мул для посилення ефективності таких інших інструментів політи­ки, що як регулюють і економічні інструменти. Надаючи ресурси для екологічних витрат, наприклад, в енергетичному і промислово­му секторах, Фонди можуть допомогти зруйнувати бар'єри до спів­робітництва, що часто існують між галузевими міністерствами і мі­ністерствами охорони навколишнього середовища в країнах з пере­хідною економікою.

Подібним чином, фонди можуть відігравати стрижневу роль у підтримці розробки і здійснення Національних Програм Дій по Охо­роні Навколишнього Середовища (НПДООС), як рекомендувалося Міністрами по охороні навколишнього середовища на Конференції в Люцерні в квітні 1993 р. Ціль НПДООС полягає в залученні урядів у цілому для дозволу найбільш термінових екологічних проблем у плині 3-5-літнього періоду. НПДООС повинні адаптувати рекомен­дації Програми Дій по Охороні Навколишнього Середовища для Країн Центральної і Східної Європи (схвалені на Люцернській Кон­ференції) до специфічних національних умов. Фонди можуть надати одночасно аналітичну підтримку і фінансові ресурси, необхідні для розвитку і здійснення НПДООС.

Існування екологічних фондів, що формуються за рахунок еко­логічних платежів, податків і штрафів, може також бути виправдане у рамках розширеного принципу «забруднювач платить». Поклада- ючи на забруднювачів відповідальність, як на групу в цілому та ві­докремлюючи екологічні податки та платежі, ми зможемо подолати ускладнення пов'язання індивідуальних забруднювачів з збитками і представити альтернативу виплати збитків по очищенню загальним платником податків. Таким чином, екологічні фонди можуть функ­ціонувати як механізми для передачі фінансових ресурсів від за­бруднювачів в цілому для вирішення екологічних проблем, що ви­магають найшвидшого вирішення.

Небагато країн ОЕСР використовують цільові доходи для пред­ставлення додаткового фінансування екологічних інвестицій. Біль­шість цих фондів використовується агентствами, контролюючими ресурси, такими як агентства водних ресурсів, що використовують видатки за воду та оброблення стічних вод для фінансування інвес­тицій з охорони водного басейну: за рахунок системи платежів ко­ристувачів оплачують екологічні послуги (наприклад чисту воду). В таких випадках фонди можуть отримати політичну доцільність для введення і обслуговування системи екологічних податків і платежів.

Потенціальні переваги екологічних фондів можуть стати їх не­доліками. Без ефективного менеджменту фонди є потенціальним джерелом неефективності в прийнятті податкових і природоохорон­них рішень. При розробці і функціонуванні цільових екологічних фондів необхідно бути дуже обачним, щоб не впровадити більш сер­йозних помилок, ніж ті, що фонд повинен був скорегувати. Нотатка викликає серйозну стурбованість цільового резервування засобів, оскільки, помічаючи фонди, ми виводимо економічні ресурси із за­гального процесу фінансової і економічної політики (і вибору між різноманітними державними розходами). Це скорочує присутність економічних ресурсів для інших необхідних витрат. В цьому є не­безпека, особливо в довгостроковому плані, коли ресурси будуть ви­трачатися на вирішення проблем, які перестали бути високопріорі- тетними. Один з елементів втрати цієї ефективності є в тому, що об'єм громадських послуг, які фінансуються цільовими фондами, адаптується скоріше до змін доходів, ніж до змін в попиті. Об'єм цих послуг може знизитися, наприклад, якщо в результаті інфляції знизиться цінність доходів, або, навпаки, може збільшитись, якщо доходи збільшаться без наявності такої необхідності (як це здійсни­лося в деяких країнах ОЕСР з цільовими надходженнями для буду­вання споруджень для очистки стічних вод). В цілому, використання цільових доходів в будь-якій даній країні може привести до виник­нення монополій, використовуючих політичний тиск для збережен­ня потоку доходів, навіть, якщо в цьому немає необхідності.

Також, немає необхідності перебільшувати аргументи, які сто­суються недосконалості державних бюджетних механізмів. Політич­ний процес повинен прийти до важливого політичного вибору в роз­поділі ресурсів між збереженням здоров'я населення, вирішенням проблеми нестачі робочих місць, представленням ресурсів для охо­рони навколишнього середовища і підтримкою макроекономічної стабільності. Крім того, той час як цільові доходи можуть зберегти деякі ресурси для охорони навколишнього середовища, в момент політичної і економічної нестабільності, їх існування в довгостроко­вому плані може перешкодити адекватній підтримці міністерств з охорони навколишнього середовища із загального держбюджету.

Згідно законодавства України, основним джерелом фінансуван­ня природоохоронних заходів є цільові фонди охорони навколиш­нього природного середовища.

Цільові фонди охорони навколишнього природного середовища формуються за рахунок:

• збору за забруднення навколишнього природного середовища (за викиди забруднюючих речовин в атмосферу стаціонарними та пересувними джерелами забруднення, скиди забруднюючих речовин у водні об'єкти та розміщення відходів у навколишньо­му природному середовищі) — головного джерела надходжень;

• частини грошових стягнень за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища та шкоду, заподіяну по­рушенням законодавства про охорону навколишнього природно­го середовища в результаті господарської та іншої діяльності;

• цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до чинного законодавства кошти від збору за за­бруднення навколишнього природного середовища розподіляються між місцевими (сільськими, селищними, міськими), обласними, рес­публіканським Автономної Республіки Крим та Державним фонда­ми охорони навколишнього природного середовища у співвідношен­ні 20 %, 50 %, 30 %, а між Київським, Севастопольським міськими та Державним фондами 70 % і 30 %,

В системі фондів охорони навколишнього природного середо­вища виділяється Державний фонд охорони навколишнього природ­ного середовища (далі Державний фонд) завдяки своєму розміру, державної значимості заходів, що фінансуються з нього, та їх реалі­зації в переважній більшості областей України.

Створено Державний фонд (на той час республіканський поза­бюджетний) відповідно до Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» від 25 червня 1991 року.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» і «Про Держав­ний бюджет України на 1998 рік» Державний фонд з 1998 року включено до складу Державного бюджету України, а місцеві фон­ди — до складу відповідних місцевих бюджетів.

Порядок формування коштів Державного фонду, їх розподіл та контроль за використанням, згідно з цільовим призначенням, вста­новлено Положенням про Державний фонд, яке затверджено поста­новою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 р. № 634.

Розподіл коштів Державного фонду здійснюється Міністер­ством екології і природних ресурсів, А кошторис його доходів та ви­датків затверджується Міністерством фінансів.

Забороняється використання коштів Державного фонду на захо­ди, не передбачені пунктом 4 Положення про Державний фонд, по­становами Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147 «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до при­родоохоронних заходів» та від 17 листопада 2001 р. № 1519 «Про внесення змін до Переліку видів діяльності, що належать до приро­доохоронних заходів».

Державний фонд створено з метою концентрації на державному рівні коштів і цільового фінансування природоохоронних та ресур­созберігаючих заходів в першу чергу загальнодержавного та регіо­нального значення, у тому числі наукових досліджень з цих питань, а також заходів для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення.

Кошти Державного фонду спрямовуються на фінансування природоохоронних заходів, що відповідають пріоритетам державної екологічної політики визначеним у постанові Верховної Ради Украї­ни від 5 березня 1998 року № 188/98-ВР «Про Основні напрями дер­жавної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», а саме:

• законодавчо-правової бази з питань охорони довкілля і раціо­нального використання природних ресурсів;

• розроблення і впровадження економічного механізму охорони довкілля і раціонального природокористування;

• створення системи досконалого, повного та адекватного конт­ролю за екологічним станом довкілля з одночасним запро­вадженням елементів комплексного міжвідомчого екологічного моніторингу;

• здійснення першочергових заходів для стабілізації стану довкілля;

• розроблення і впровадження програм екологічної освіти, вихо­вання та екологічного інформування населення;

• оптимізації структури природокористування.

Формування Державного фонду здійснюється згідно з Поло­женням про Державний фонд та відповідно до Плану діяльності Мі- некоресурсів.

У цьому Положенні визначено, що кошти Державного фонду використовуються для фінансування витрат, пов'язаних з:

• розробленням та здійсненням загальнодержавних і регіональ­них програм охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів;

• проведенням науково-технічних конференцій і семінарів, орга­нізацією виставок, фестивалів та інших природоохоронних за­ходів, пропагандою екологічних знань, виданням поліграфічної продукції з екологічної тематики, створенням бібліотек, відео­тек, фототек тощо;

• підвищенням кваліфікації та обміном досвідом роботи праців­ників природоохоронних органів;

• виконанням науково-дослідних, дослідно-конструкторських і проектних робіт (включаючи придбання ліцензій), пов'язаних із створенням ресурсо- і природозберігаючих технологій, тех­нічних засобів для контролю за станом навколишнього при­родного середовища та джерелами викидів і скидів забрудню­ючих речовин;

• розробленням і впровадженням економічного механізму приро­докористування;

• здійсненням заходів, спрямованих на зниження впливу забруд­нення навколишнього природного середовища на здоров'я на­селення;

• залученням експертів до проведення державної екологічної екс­пертизи;

• організацією моніторингу навколишнього природного середо­вища, створенням загальнодержавних систем і банків екологіч­ної інформації;

• розробленням екологічних нормативів і стандартів, методик та економічних нормативів регулювання природокористування, правових документів з питань охорони природи;

• оснащенням природоохоронних організацій обладнанням, при­ладами контролю і спеціальними транспортними засобами, по­ліпшенням умов праці та побуту спеціалістів та їх екіпіровки;

• здійсненням природоохоронних і ресурсозберігаючих заходів;

• проведенням роботи щодо охорони територій природно-запо- відного фонду;

• здійсненням заходів у надзвичайних екологічних ситуаціях;

• розвитком міжнародного співробітництва у сфері охорони при­роди, екологічної безпеки і природокористування.

Кошти Державного фонду використовуються повністю в яко­сті безповоротних грантів, оскільки в чинному законодавстві, у тому числі у діючому Положенні про Державний фонд, не перед­бачена можливість фінансування за поворотною схемою (позики, кредити).

Міністерство проводить відбір поданих з місць запитів на фі­нансування природоохоронних заходів у встановленому порядку пі­сля визначення необхідної суми для фінансування обов'язкових ви­трат, потрібних для виконання, наприклад, доручень Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, (фінансування наукових до­сліджень, заповідників, моніторингу, зобов'язань з міжнародної дія­льності тощо) на які виділяється недостатньо коштів з Державного бюджету.

При фінансуванні природоохоронних заходів на місцевому рів­ні, як правило, Державний фонд приймає участь лише в частковому покритті витрат по проекту. Інші витрати повинен фінансувати сам подавач запиту за рахунок власних коштів, місцевого бюджету, міс­цевих екологічних фондів тощо. Такий підхід запроваджено з метою підвищення ефективності витрат і реалізації в першу чергу тих захо­дів, які близькі до завершення.

Для підвищення ефективності фінансування природоохоронних заходів Уряд прийняв ряд актів законодавства, які мають забезпечи­ти поліпшення екологічної безпеки безпосередньо в техногенно-не­безпечних великих промислових центрах України, окремих галузях економіки країни, найбільших забруднювачах навколишнього при­родного середовища.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05.07.99 №1185 «Про використання коштів фондів охорони навколишнього природ­ного середовища» з метою здійснення на електростанціях системи Міністерства енергетики заходів, спрямованих на зниження забруд­нення навколишнього природного середовища, розвиток екологічно безпечних технологій та виробництв Мінекоресурсів (тоді Мінеко- безпеки) було доручено забезпечити пріоритетне фінансування в 2000-2002 роках природоохоронних заходів, які проводитимуться на електростанціях системи Міністерства енергетики, з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища. Таке фінан­сування має здійснюватися в межах надходження коштів від енерго- генеруючих компаній, що належать до сфери управління Міністер­ства енергетики. Міністерство енергетики, за погодженням з Мін- екоресурсів розробило програму природоохоронних заходів, які фі­нансуватимуться з Державного фонду.

Законом України «Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України» були внесені доповнення до статті 46 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища» в частині розподілу коштів від збору за забруднення навколишнього природного середовища підприємствами гірничо-металургійного комплексу. Ті підприємст­ва, які беруть участь в економічному експерименті, що проводиться з 1 липня 1999 року до 1 січня 2002 року використовують 70 відсот­ків коштів від збору за забруднення навколишнього природного се­редовища на здійснення природоохоронних заходів. Решта розподі­ляється між місцевими (сільськими, селищними, міськими), облас­ними та республіканським Автономної Республіки Крим, а також Державним фондами охорони навколишнього природного середови­ща у співвідношенні відповідно по 10 відсотків.

Постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.99 №2357 затверджений Порядок включення підприємств гірничо-металургій­ного комплексу до переліку підприємств, які беруть участь в еконо­мічному експерименті і виключення із зазначеного переліку, контро­лю за ефективністю їх діяльності в умовах експерименту. А поста­новами Кабінету Міністрів України від 01.10.99 № 1820 та від 08.10.99 № 1849 затверджений із доповненням Перелік підприємств гірничо-металургійного комплексу, які беруть участь у економічно­му експерименті.

На виконання Розпорядження Президента України «Про еколо- го-економічний експеримент у містах Кривий Ріг, Дніпродзер- жинськ, Маріуполь і Запоріжжя» від 11 червня 1997 р. № 235 була затверджена постанова Кабінету Міністрів України від 28.04.1999 №715 «Про проведення еколого-економічного експерименту в міс­тах Кривий Ріг, Дніпродзержинськ, Маріуполь і Запоріжжя». В за­твердженому постановою Положенні про порядок проведення еколого-економічного експерименту в цих містах визначено, що фі­нансування проведення еколого-економічного експерименту здійс­нюється за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів, Дер­жавного та місцевих фондів охорони навколишнього природного се­редовища. На підставі цього, Мінекоресурсів починаючи з 2000 ро­ку під час проведення експерименту передбачає фінансування при­родоохоронних заходів у зазначених містах за рахунок коштів Дер­жавного фонду в обсягах не нижче, ніж фактичні надходження до Державного фонду від збору за забруднення навколишнього природ­ного середовища, який справляється з підприємств, розташованих на території зазначених міст. Проведенням еколого-економічного експерименту в містах Кривий Ріг, Дніпродзержинськ, Маріуполь і Запоріжжя керують виконавчі комітети відповідних міських рад.

Бюджетний статус Державного фонду передбачає використання коштів на природоохоронні заходи, реалізація яких здійснюється відповідно до актів законодавства, спрямованих на виконання за­гальнодержавних чи міжрегіональних завдань.

А відтак, серед загальної кількості проектів за своєю кількістю та загальною сумою витрат виділяються як найбільш значущі приро­доохоронні і ресурсозберігаючі заходи, а також заходи пов'язані із зміцненням матеріально-технічної бази природоохоронних організа­цій, охороною територій та об'єктів природно-заповідного фонду. З Державного фонду фінансувалась відносно велика кількість проек­тів спрямованих на організацію моніторингу навколишнього приро­дного середовища, створення загальнодержавних систем і банків екологічної інформації, з розроблення екологічних нормативів і стан­дартів, методик та економічних нормативів; на пропаганду екологіч­них знань.

До реалізації вказаних заходів залучалися головним чином міс­цеві природоохоронні органи та державні наукові установи і органі­зації. Проте природоохоронні заходи реалізуються також іншими органами державного управління, приватними підприємствами і громадськими організаціями.