3. Правовой статус эвенков Читинской области

в конце XX — начале XXI века

Традиционные соционормативные системы, регулирующие жизнедеятельность коренных народов, развивались на протяжении веков и привели к формированию государственного законодательства. Современный правовой статус эвенков как одного из коренных малочисленных народов России регламентируется прежде всего ее действующим национальным законодательством. Анализ последнего позволяет отметить, что права аборигенов закреплены как в Основном законе страны, так и во многих принятых на сегодняшний день законах. В частности, Конституция Российской Федерации⁵ (1993) включает положения, создающие условия соблюдения прав коренных малочисленных народов: выделяет эти народы в особую группу, устанавливает меры защиты исконной среды их обитания и образа жизни и т.д.

Особенности правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов отражены и в кодексах Российской Федерации. Так, Земельный кодекс Российской Федерации определяет особый порядок использования территорий традиционного проживания коренных народов, который должен учитываться при выделении земель под строительство и для других целей. Лесной кодекс Российской Федерации⁶ предписывает предоставление льгот по платежам за пользование лесным фондом и особый порядок лесопользования для коренных народов.

Многие федеральные законы, в том числе «О плате на землю» (1991, статья 12), «О внесении дополнений и изменений в закон Российской Федерации «О недрах»» (1995, статьи 2, 4, 42), «О животном мире» (1995), «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера» (1996)», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003, статья 8) и др., также определяют статус коренных малочисленных народов в соответствующих сферах их жизнедеятельности.

Большую роль в закреплении статуса коренных малочисленных народов Севера играет ряд законов, принятых в последние годы. Так, закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999) признает особые формы природопользования коренных народов как основу их традиционного образа жизни, обязывает органы публичной власти обеспечить права коренных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, гарантирует ряд коллективных и индивидуальных прав, а именно безвозмездное владение и пользование землями различных категорий, необходимыми для ведения традиционного хозяйства, участие в проведении экологических и этнологических экспертиз, возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания аборигенов.

Другой закон — «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» (2001) — также содержит отдельные положения, касающиеся прав коренных малочисленных народов на природопользование. Этот закон определяет понятие общины и ее взаимосвязь с традиционной хозяйственной деятельностью, подтверждает право использования для нужд хозяйствования и традиционных промыслов объектов животного и растительного мира и т.д.

Последний из этой серии закон, принятый в 2001 году, — «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» призван регламентировать отношения, связанные с правом аборигенов на земли и другие природные ресурсы. Согласно закону, предоставление территорий традиционного природопользования (ТТП) связано исключительно с ведением традиционного образа жизни. При этом ТТП могут быть трех видов — федерального, регионального и местного значения, а инициатива образования и право выбора вида ТТП принадлежит представителям коренных народов Севера. Правовой режим ТТП предполагает безвозмездное пользование земельными участками и другими обособленными природными объектам, ресурсами для коренных народов.

Следует отметить, что важным обстоятельством, как отмечают исследователи [Новикова Н. И., 2002], является то, что при составлении этих законов была предпринята попытка учесть обычаи и традиции коренных малочисленных народов в области использования ресурсов, в том числе земельных, организации общин, а также были заложены правовые основы гарантий социокультурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. В законах также были раскрыты понятия «коренные малочисленные народы», «традиционный образ жизни», «традиционное природопользование», предусмотрено регулирование таких важных аспектов правового статуса коренных народов, как традиционное природопользование, организация общин и самоуправления, закреплена возможность учета традиций и обычаев этих народов в государственном регулировании.

Однако необходимо признать, что многие из формулировок, звучащих в законах, носят декларативный характер, не предписывают конкретных правовых механизмов реализации прав коренных малочисленных народов. Так, в силу отсутствия механизма реализации ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов…» за все время существования закона не было создано ни одной ТТП на федеральном уровне⁷, и малочисленные народы не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками. При этом процесс создания федерального законодательства в отношении аборигенов характеризуется внутренними противоречиями. Например, на основании нового Земельного кодекса Российской Федерации региональные органы власти заставляют аборигенов платить большие деньги или изымают у них имеющиеся охотничьи участки, признавая утратившими силу государственные акты на пожизненное владение участками, принятые на основании постановления Правительства Российской Федерации № 919 от 23 декабря 2002 года. Это приводит к тому, что ранее закрепленные за коренными народами земли выставляются региональными органами власти на конкурс и родовые земли уходят в аренду другим пользователям.

Предполагается, что более конкретные механизмы реализации существующего федерального законодательства должны разрабатываться на региональном и местном уровнях с учетом конкретных социально-экономических и культурно-исторических особенностей какого-либо региона или отдельного района.

Опыт многих субъектов Российской Федерации демонстрирует возможности закрепления прав коренных народов. Региональное законодательство, регулирующее пользование землей и иными природными ресурсами, включает следующие нормативные акты: о ТТП (Приморский край, Иркутская обл., КАО), о родовых угодья (ХМАО), о земельных отношениях в местах проживания коренных малочисленных народов (ЯНАО), об оленеводстве (Саха-Якутия, ЯНАО), о рыболовстве (ЯНОА), об охоте (ХМАО) и т. д. При этом принятые региональные законодательные акты должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством. Подходы к пониманию прав коренных малочисленных народов Севера, статус этих народов и их отдельных представителей в регионе также должны уточняться. Однако при существующих противоречиях, характерных для федерального законодательства и законотворческого процесса в нашей стране, увеличивается риск того, что принятые региональные законы, регулирующие статус коренных народов, могут быть признаны противоречащими федеральным. Например, нормативные акты об образовании ТТП регионального значения, которые были образованы органами власти субъекта Федерации на землях федерального значения, например лесного фонда, могут быть отменены как не правомерные.

Что касается Читинской области, то здесь отсутствуют законы, регулирующие правовой статус коренных малочисленных народов, в данном случае эвенков. В общей кризисной социально-экономической ситуации, сложившейся в области, проблемы коренных народов рассматриваются в последнюю очередь. В администрации Читинской области вопросами коренных малочисленных народов занимается комитет экономики. Однако ввиду перегруженности комитета другими актуальными проблемами экономического развития области, отсутствует полная информация о современном положении эвенков, что снижает возможность оказать им реальную помощь. В то время как в мировом сообществе происходят значительные изменения статуса коренных народов, в Читинской области за всю постсоветскую историю не предпринималось попыток создания законов, регулирующих правовой статус эвенков⁸. Несмотря на то что в 1994 году постановлением главы администрации Читинской области были выделены территории традиционного природопользования⁹, к настоящему времени, в результате распада и реорганизации действовавших в их пределах промысловых и оленеводческих хозяйств, выделенные площади официально ни за кем не закреплены либо используются не по назначению. До сих пор в области неурегулированными остаются процедуры выделения ТТП и организации общин, территориальные споры между аборигенным и неаборигенным населением, статус священных и культовых мест эвенков.

На местном уровне ситуация также остается сложной. Отдаленность районов проживания эвенков¹⁰ от областного и федерального центров, недоступность основных средств коммуникации для большинства населения ведут к недостаточной информированности эвенков о своих правах и возможностях, к политическому отчуждению власти от граждан. У эвенков отсутствует какой-либо опыт в отстаивании своих прав, решении конфликтных ситуаций. Соответственно отсутствует и практика судебного разбирательства территориальных и иных споров.

Что касается реализации действующего федерального законодательства, то практика его применения в сфере традиционного природопользования, организации общин и ТТП остается практически неотработанной в силу отсутствия основных механизмов осуществления прав коренных малочисленных народов Севера на региональном уровне.

Таким образом, соблюдение особого правового статуса эвенков в Читинской области осложняется в силу противоречий в федеральном законодательстве, кризисных социально-экономических условий в регионе, низкого уровня правовой культуры коренного населения области, отсутствия у региональных и местных властей опыта в решении вопросов, касающихся статуса коренных народов, земель их традиционного природопользования, родовых общин. Это ведет к тому, что принятые федеральные законы остаются пока лишь на бумаге, а права коренных народов ущемляются вопреки признанному на международном уровне особому статусу этих народов.