Глава 33.Охрана порядка и безопасности в условиях чрезвычайного положения.

1.Чрезвычайные условия: понятие и виды.

В правоохранительной деятельности нередко возникает ситуации, в которых действующее постоянное, повседневное законодательство оказывается недостаточным, чтобы решить вопросы особого, чрезвычайного порядка.

Поэтому во многих государствах имеются законы и другие нормативные правовые акты, которые начинают действовать лишь при наступлении предусмотренных этим законодательством особых условий, особых ситуаций.

Такое законодательство, поскольку его действие ограничено определенным отрезком времени, носит и специальное наименование – особое, чрезвычайное или исключительное. Нередко оно преследует и политические цели (укрепление существующей власти, подавления оппозиции и т.д.).

Общая направленность «особого» законодательства — введение при наступлении определенных обстоятельств новых, чрезвычайных мер охраны порядка и безопасности и усиление полномочий исполнительной власти. Это было характерной чертой российского законодательства, действовавшего в конце XIX- начале XX столетия. В годы существования СССР действовало законодательство о чрезвычайных обстоятельствах, о военном положении, об осадном положении, проводились крупные чрезвычайные мероприятия, вообще не предусмотренные законодательством.

Действующее российское законодательство предусматривает три вида режимов особых условий: чрезвычайное положение, военное положение, военное время.

2. Правовые основы режима чрезвычайного положения

Этот вид режима особых условий — чрезвычайное положение — имеет в качестве правовой основы ряд законов: Закон РФ от 31 мая 2002 г. «О чрезвычайном положении», Закон «О внутренних войсках…», Закон «Об обороне», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Первый из названных законов регулирует весь комплекс отношений, связанных с введением чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения преследуются цели обеспечения скорейшей нормализации обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Основаниями введения чрезвычайного положения являются:

а) чрезвычайные обстоятельства криминального характера: попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Согласно ст. 88 Конституции РФ право вводить чрезвычайное положение, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, предоставлено Президенту РФ. Чрезвычайное положение при этом может вводиться на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть названы основания и обоснование его введения, границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение, и точные его сроки, государственные органы, ответственные за осуществление чрезвычайного положения, и конкретные пределы их полномочий, а также перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений и свобод граждан. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции).

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, на части территории Российской Федерации — 60 суток.

На какие государственные органы возложены обязанности практического проведения в жизнь чрезвычайного положения? Это прежде всего Министерство внутренних дел РФ и Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться силы и средства федеральных органов безопасности, уголовно-исполнительной системы, а в исключительных случаях — Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования (ст. 16, 17 Закона).

МВД России, как известно, имеет на местах систему органов, которые и обеспечивают в пределах своей компетенции чрезвычайное положение. Но основной силой в системе МВД по обеспечению чрезвычайного положения являются внутренние войска. Закон «О внутренних войсках ...» называет в качестве одной из задач внутренних войск оказание содействия органам внутренних дел в обеспечении правового режима чрезвычайного положения. Решение этой задачи достигается, как показывает практика, путем направления частей или подразделений внутренних войск на территории, где объявлено чрезвычайное положение, для исполнения необходимых мер и действий по обеспечению порядка и безопасности.

МЧС России по поручению Правительства РФ осуществляет руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Оно осуществляет на федеральном уровне управление единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и координирует деятельность аварийно-спасательных служб и формирований различных ведомств. МЧС имеет систему региональных центров (Центральный, Приволжско-Уральский, Сибирский и др.), которым подчинены соответствующие военные организации войск гражданской обороны и поисково-спасательные формирования, а по вопросам боевой и мобилизационной готовности и военной службы — также и органы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных органах.

На территории, где объявлено чрезвычайное положение, могут вводиться особые формы управления с наделением органов особого управления территорий чрезвычайными полномочиями:

а) временный специальный орган управления территорией или

б) федеральный орган управления территорией. Последний создается в случае, если временный специальный орган не обеспечил достижения целей введения чрезвычайного положения. При этом осуществление полномочий местных органов государственной власти и муниципальных органов приостанавливается.

Закон «О чрезвычайном положении» содержит две группы (два вида) мер, которые могут устанавливаться на период чрезвычайного положения.

Одна группа мер устанавливается в том случае, если основанием введения чрезвычайного положения послужили стихийные бедствия, эпидемия, эпизоотии, крупные аварии. Эти меры следующие:

а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

в) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

г) запрещение забастовок;

д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр, а также некоторые другие меры (ст. 11 Закона).

Вторая группа мер установлена на тот случай, если чрезвычайное положение вводится по основаниям социального значения: при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, межнациональных конфликтах и т.п. Она включает в себя, во-первых, меры первой группы и, во-вторых, следующие дополнительные меры:

а) комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допускается временный арест печатной продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

в) приостановление деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;

г) проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций – также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

е) выдворение нарушителей режима чрезвычайного положения, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за приделы территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Нарушение правового режима чрезвычайного положения влечет применения мер административного пресечения и мер административной ответственности (ст.30-32 закона «О чрезвычайном положении»).

1 Продолжительному периоду развития административно-процессуальных норм нечего удивляться, таковы темпы российского правотворчества. Самый разительный пример: отмена крепостного права в России окончательно завершилась лишь в августе 1974 года, когда крестьянин получил, наконец, паспорт и с ним право свободного передвижения по стране. См. постановление Совета Министров СССР «О паспортной системе в СССР», СП СССР 1974 № 19 ст. 109.

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

2 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2450.

1 Федеральный Конституционный Закон «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; Федеральный Конституционный Закон «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

2 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.

1 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

1 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

1 СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 943.

2 СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

1 СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

1 СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

1 Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

1 ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

1 РГ. 20.12.05

1 Положение о Посольстве Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.

2 СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

1 СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4041; № 47. СТ. 5684; 2001. № 1, ч. 2. Ст. 68.

1 В некоторых административно-правовых образованиях (очень немногих) созданы комиссии по делам несовершеннолетних и административные комиссии. Рассмотрение дел в них коллегиальное, но решение все равно остается постановлением.

1