Глава 3. Система и источники административного права

1. Основания и виды систематизации норм административного права

Основания систематизации: административное право – одна из самых крупных отраслей с большим разнообразием норм. Существует два требования к систематизации: во-первых, наличие и дифференциация норм и, во-вторых, полезность систематизации для науки и практики.

Первым основанием систематизации административно-правовых норм следует назвать масштаб их применения (действия):

а) нормы, действующие в масштабе всего предмета регулирования административного права и составляющие поэтому Общую часть административного права (субъекты, их полномочия, ответственность и т.д.);

б) нормы, масштаб действия которых определяется отраслью или сферой управления, составляют Особенную часть (Положения о министерствах и ведомствах и др.);

в) нормы Специальной части выделяются на основе Особенной части по признаку их единства – по обеспечению и охране правопорядка и безопасности и значительного количества. При этом и для Особенной части и для Специальной части определяется, впервые в нашей литературе, свой предмет регулирования и познания.

В приведенной систематизации возможны варианты, например, обойтись без Специальной части или именовать ее полицейским правом.

Следующим основанием систематизации административно-правовых норм следует принять их разделение на нормы административно-материальные и нормы административно-процессуальные. Но такое разделение нуждается в специальном изложении и ему отведена одна из последующих глав.

Наконец, в административном праве возможно, и это делается практически, выделение институтов по признаку узкоопределенного регулирования отношений: институт государственной службы, институт административной ответственности, институт охраны государственной тайны и др. Институт может объединять нормы как одной части административного права, так и двух-трех частей.

2. Источники административного права

Истоки административно-правовых норм, как и иных правовых норм, самые различные и множественные: предложения граждан и общественных объединений, государственные нормативно-правовые проекты, сложившиеся устойчивые обычаи, прецеденты, получившие всеобщее признание и другие.

Но правовым правило станет только тогда, когда государство возьмет его под свою защиту: одобрит, утвердит, сформулирует, словом, придаст правилу официально обязательную, государственную силу. С этого момента правило становится правовой нормой и источником права.

Правовые нормы имеют, как известно, различные формы: закона, подзаконного акта и т.д., в зависимости от чего определяются их юридические свойства, в том числе какие из них входят в число источников той или иной отрасли права.

Первым источником административного права всегда был и остается Закон, иначе не может быть, поскольку административное право регулирует деятельность подзаконную (см. выше). Закон, определяющий источник по отношению ко всем иным источникам административного права. Законы, по предмету своего регулирования, различные, даже на одном уровне, например, общегосударственном. В СССР принимались законы общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские. В Российской Федерации на основе Конституции РФ 1993 г. принимается шесть видов законов: Основной закон (Конституция), федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон Российской Федерации, Основной закон (Устав, Конституция) субъекта РФ, закон субъекта РФ, т.е. четыре вида законов действуют на федеральном уровне и два – на региональном уровне. Все они могут содержать в том или ином объеме, нормы административного права.

Вторую группу источников административного права составляют подзаконные акты, издаваемые на основе и во исполнение законов: Указы Главы государства, правительственные постановления, акты отраслевых органов исполнительной власти.

Большое количество источников административного права диктует науке и практике необходимость установления для них определенных форм, которые определяются структурой источника и его технико-юридическими свойствами.

Основные формы:

а) Положения – самая распространенная форма, разделяющаяся на два вида: предметные и органические. Положения органические закрепляют компетенцию органа (органов) исполнительной власти или организации или структурного подразделения. В настоящее время обо всех органах исполнительной власти действуют соответствующие Положения, утвержденные Правительством, о некоторых – Президентом (Министерстве обороны, иностранных дел, ФСБ и др.). Положения предметные регулируют комплекс определенных однородных отношений, например, Положения о службе в органах внутренних дел, в других отраслях.

б) Уставы занимают по своему объему второе (после Положений) место среди источников административного права. Форма давняя и распространенная. Уставы обязаны (по законодательству) иметь многие организации – государственные и негосударственные. Уставы закрепляют структуру организации и полномочия структурных частей. Есть Уставы так называемые функциональные, т.е. регулирующие отдельные вопросы жизни организации, объединения, отрасли; например, уставы о дисциплине (вооруженные силы, транспорт, некоторые иные отрасли).

в) Кодексы еще более древняя форма, чем Уставы. Практика выработала два вида Кодексов. Одни Кодексы регулируют тот или иной вид юридической ответственности, например КоАП РФ. Вторая группа Кодексов имеет цель упорядочить организации отрасли – Воздушный Кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Таможенный Кодекс и др. В них регулируются, в комплексе с административно-правовыми отношениями, отношения по иным отраслям права (гражданско-правовые, земельные и т.д.)

г) Инструкции содержат общие разъяснения о порядке проведения в жизнь правового акта, а также устанавливают дополнительные правила к ним. Обычно издаются министерствами и ведомствами, иногда – Правительством.

д) Правила издаются с целью урегулирования тех вопросов, которые в законодательстве отражены лишь в принципе. Так, на основе общего трудового законодательства в каждом трудовом коллективе принимаются Правила внутреннего трудового распорядка. Много правил утверждено по работе образовательных учреждений, по хозяйственному обслуживанию (торговля, связь, бытовое обслуживание и т.д.).

е) Регламент: порядок ведения повседневной работы органа, структурного подразделения, служащего по должности. Практически все государственные органы имеют регламент, а каждый служащий – должностной регламент.

ж) Реестр: предлагаемый перечень предметов, документов, лиц. В законодательстве о службе закреплены реестры должностей на государственной службе и реестры государственных служащих.