2. Кадрово-организационные структуры

Как и в других отраслях и сферах государственного руководства, в правоохранительной деятельности кадры – основа, решающий элемент и залог успеха ее деятельности, а особые требования к кадрам по части высокой общей и специальной подготовки еще более повышают роль и значение в данной области.

Но сотруднику правоохранительной деятельности необходима организационная форма, структура, в которой он состоял бы, и только при этом условии может выполнить полномочия, предусмотренные для него его должностным регламентом. Структура определяет и закрепляет должностное положение сотрудника, его материально-финансовое обеспечение, движение по службе и т.д., словом, все необходимое для несения службы. Но главным элементом структуры, ее ядром является кадровый сотрудник, специалист (специалисты) соответствующего профиля.

Вопрос о соотношении кадрового начала и структуры, вопрос, который встает перед каждым, кто строит государственный аппарат, должен решаться таким образом, чтобы отправной позицией были кадры, их полномочия, квалификация и перспективы деятельности, это фактор постоянно действующий, а структура должна его обеспечивать, создавать условия для успешной деятельности. Такое соотношение проверено временем, можно сказать, веками, и состоит в качестве азбучной истины в науке управления.

Но с точки зрения управления кадрами и структурой они не однозначны. В отличие от кадров, о которых сказано, что это элемент постоянный, твердый при обращении, структура – элемент подвижный, субъективный, в смысле, поддающийся преобразованиям, реформам и т.п. Замечено, что с приходом к руководству государственными делами новых лиц начинаются изменения, часто весьма существенные в отношении структуры, далеко не всегда понятные и обоснованные. Кадры – налицо, живые люди и производить с ними всяческого рода «совершенствования» нелегко, а структура – категория умозрительная, и здесь можно смоделировать что угодно, особенно государственным деятелям, не обремененным знаниями по вопросам структур. Классический пример – упразднение союзных Министерств внутренних дел и юстиции в конце пятидесятых годов ХХ века, дотоле полтора века успешно выполнявших возложенные на них полномочия по внутренним делам. И вот эта тенденция – решать вопросы структур, т.е., по большому счету, устройства государственной машины, в условиях СССР, особенно с конца пятидесятых годов ХХ века и далее, до сегодняшнего дня, на основе собственного, высшего должностного лица, усмотрения, заполняет практику государственного строительства.

С этих позиций о соотношении структуры и кадрового ее состава перейдем к рассмотрению конкретных структур, учреждаемых для обеспечения внутренней безопасности личности, общества, государства.

Перечень и характеристика организационных форм обеспечения внутренней безопасности в течение периода отраслевого управления многократно изменялась, шли поиски новых форм, наблюдалось большое их разнообразие, часто несогласованность между ними и несовершенство. Учитывая, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года все это отошло в прошлое, назову основные структуры, учрежденные практически на основе Указа, установившего три модели организации управления на отраслевом уровне: министерство, служба, агентство.

Начнем с органов отраслевых, в числе которых на основе Указа состоит один единственный орган – Министерство внутренних дел. Орган действительно отраслевой, объединяющий два правоохранительных контингента – милицию и внутренние войска, при МВД состоит еще Федеральная миграционная служба. Кадровый контингент, численностью около миллиона сотрудников, выполняет задачи, определенные в Положении о МВД: обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, организация предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждение и пресечение административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация государственной охраны имущества и организаций. В систему МВД входят органы внутренних дел субъектов Федерации и административно-территориальных образований (Министерства, Главные управления, отделы), а также органы внутренних дел на транспорте и некоторых других объектах. Федеральная миграционная служба при МВД выполняет на основе Положения о ФМС следующие задачи: производство по делам о гражданстве Российской Федерации; осуществление регистрационного учета граждан РФ в пределах Российской Федерации; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в РФ; разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; исполнение законодательства по вопросам беженцев и переселенцев. ФМС также имеет свои органы в субъектах РФ.

Других отраслевых органов в обеспечении внутренней безопасности в настоящее время нет, полномочиями наделены органы по своей компетенции функциональными.

Личный состав Федеральной службы безопасности, как органа функционального, имеет задачи: организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, борьбы с организованной преступность, коррупций, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств, противодействия экстремистской деятельности, обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью, осуществление разведывательной деятельности. Федеральная служба безопасности имеет статус федерального органа исполнительной власти, с подчинением непосредственно Президенту (и Правительству) и тем отличается от тех органов исполнительной власти и имеющихся служб, которые состоят в ведении министерств, например, Федеральная миграционная служба. ФСБ имеет свои органы в субъектах РФ и в части административно-территориальных образований, органы с централизованным подчинением.

К функциональным органам по обеспечению внутренней безопасности относится, далее, Федеральная служба охраны. Кадровый состав этого органа, в соответствии с Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, выполняет такие задачи: обеспечение безопасности объектов государственной охраны (Президента и других лиц, перечень которых устанавливает Президент) в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда; предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны; участие в борьбе с терроризмом и другие смежные задачи, определенные в «Положении».

МЧС по своему статусу отраслевой орган исполнительной власти, в его системе федеративные органы, органы в субъектах РФ, войсковые и другие структуры. В правоохранительной деятельности МЧС имеет предупредительные полномочия техноприродного характера и по обеспечению пожарной безопасности, включая юрисдикционные полномочия. Эта деятельность МЧС является функциональной по своему содержанию.

Правоохранительный кадровый состав определен также в структурных подразделениях.

По объему полномочий структурные подразделения следует разделить на три вида: полномочия одних из них ограничены внутренними вопросами от структуры, в которой структурное подразделение состоит; кадровые подразделения, контрольные, подразделения собственной безопасности и другие. Структурные подразделения второго рода выходят со своими полномочиями за пределы структуры, в которой они состоят (в штате), например, структурные подразделения по обеспечению порядка на транспорте и дорогах, подразделения, ведущие надзор за пожарной безопасностью, санитарной безопасностью и т.д. Далее, структурные подразделения последней, третьей группы, состоят при органе исполнительной власти, работают под их контролем и имеют более широкие самостоятельные полномочия, например, подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Наконец, кадры в правоохранительной деятельности выполняют должности самостоятельных должностных лиц, т.е. не состоящих в органах или структурных подразделениях, например, главные специалисты административно-территориальных образований – главный санитарный врач, главные инспекторы по другим видам безопасности (технической, пожарной, экологической и др.).

Современная структура государственного аппарата весьма сложная, к тому же находится в состоянии постоянного движения (административная реформа), что затрудняет общение граждан с органами власти, особенно по части защиты своих прав. Поэтому следует положительно оценить состоявшееся соглашение федеральных правоохранительных органов о том, что гражданин может обратиться с заявлением или жалобой в любой из органов, независимо от содержания обращения, которое будет тут же передано для рассмотрения в тот орган, к компетенции которого относится предмет заявления (жалобы).