2. Государственный порядок, порядок управления, общественный порядок

С учетом сказанного, наше законодательство, начиная с Конституции, текущее законодательство давно содержит основы и критерии разграничения объектов и на этой основе определение их статуса в регулировании отношений по безопасности.

С позиции организации безопасности и государственной охраны многочисленных объектов все они разделены на три группы, для каждой из групп определен правовой статус, свой режим регулирования и охраны: государственный порядок, порядок управления, общественный порядок. При этом все три порядка обеспечивают безопасность объектов как родовых, так и видовых.

Порядок – это комплекс норм по организации безопасности соответствующих материальных и иных объектов. Рассмотрим, какие основные объекты организации безопасности состоят «под крышей» каждого из названного порядка.

Государственный порядок содержит правила (нормы), наделенные двумя основными признаками: во-первых, они единые на всей территории государства, все иные правила им противоречить не должны; во-вторых, они обязательны к исполнению всеми носителями (субъектами) прав и обязанностей – организациями, должностными лицами, гражданами и иными лицами на территории страны. Государственный порядок означает, следовательно, что государство как субъект права имеет полномочия, которыми оно не делится с другими субъектами – членами Федерации, муниципальными органами.

По действующей Конституции РФ основу государственного порядка составляют нормы ст. 71, закрепившей предметы исключительного ведения Российской Федерации, т.е. исключительную компетенцию государства во всех областях жизни общества – в экономике, политической сфере, по обороне, безопасности и т.д. Естественно, что положения этой статьи находят развернутое продолжение и выражение по всем означенным в ней вопросам в многочисленных правовых актах органов государственной власти.

Государственный порядок присущ любому государству и государственному строю – унитарному, федеративному, тоталитарно­му и т.д. Но особо важное значение он имеет для государства с федеративным устройством, каковым является Российская Феде­рация. Почему? Потому что в федеративном государстве, наряду с государством – носителем общегосударственных полномочий – широкими полномочиями наделяются и его члены – субъекты Федерации и, кроме того, органы местного самоуправления. В этих условиях четкое разделение полномочий между ними, выде­ление на основе общего согласия правил государственного порядка и неуклонное их соблюдение служит одной из основных гаран­тий всего государственного устройства, дает возможность избежать беспочвенных споров и разногласий. Вот почему в конституциях федеративных государств обязательно закрепляется требование к субъектам Федерации не только соблюдать, но и обеспечивать на своей территории соблюдение государственного порядка всеми организациями, должностными лицами и гражданами.

Государственный порядок по отношению к категориям «по­рядок управления» и «общественный порядок» занимает опреде­ляющее положение.

Порядок управления тоже содержит правила о деятельности организаций, должностных лиц и других служащих, граждан и иных лиц. Особенности правил порядка управления следующие:

а) по своему содержанию правила порядка управления, как и правила государственного порядка, охватывают все области, от­расли и сферы государственного руководства – хозяйство, социальную сферу и т.д. и, следовательно, являются прямым продолжением государственного порядка, его детализа­цией. Достаточно сказать, что в КоАП РФ двадцать пять статей отведено ответственности за нарушение установленного порядка управления (ст. 19.1-19.25). Здесь предусмотрена ответ­ственность: за нарушения государственных стандартов, правил изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков и печатей, правил регистрационного режима, за самоуправство, неповиновение различным должностным лицам, невыполнение обязанностей, связанных с ограничениями по административному надзору, и т.д.;

б) правила, составляющие порядок управления, имеют целью обеспечить нормальную жизнь граждан и общества и эффективную деятельность органов государственной власти, их личного состава и в интересах тех же граждан установить в общегосударственном масштабе единообразие некоторых сторон жизни общества – в пользовании оружием, в проведении массовых мероприятий, в пожарной безопасности и т.д.

Правила порядка управления в какой-то мере связаны с правилами общественного порядка, но правила порядка управления, а главное – нарушения этих правил не носят ярко выраженного общественного, публичного характера, скажем, самоуправство, нарушения паспортного режима;

в) действующие правила порядка управления установлены государством.

Среди них прежде всего законы (например, об оружии, о средствах массовой информации, о воинской обязанности), принятые высшей законодательной властью, а также указы Пре­зидента РФ (о порядке организации и проведения собраний, ми­тингов, уличных шествий и демонстраций и др.) и правительст­венные постановления (о паспортно-регистрационной системе и др.). Ведомственных правил в числе правил порядка управления нет: могут быть и имеются дополнительные разъяснения, инст­рукции по применению тех или иных правил.

Федеративный характер государственного устройства Россий­ской Федерации с широкими полномочиями субъектов Федера­ции, закрепленными в ст. 72 и 76 Конституции, в числе которых у субъектов Федерации право на собственное правовое регулирование (п. 4 ст. 76), предоставляет как федеральным органам власти, так и субъектам РФ право устанавливать различные правила порядка управления в пределах своей компетенции, которая ох­ватывает все отрасли и сферы государственного руководства.

Общественный порядок – одна из тех социальных категорий, понятий, которые используются, пожалуй, всеми социаль­ными науками и нормами.

Существует понятие общественного порядка в самом широ­ком его значении: комплекс, система отношений (экономиче­ских, политических и т.д.) в данном обществе. В законодательст­ве общественный порядок понимается как объект обеспечения и охраны государством нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества, о чем записано в Конституции (п. «е» ст. 72, ст. 114). Так же понимается общественный порядок в нормах административного и уголовного права.

В науке административного права (и уголовного права) по­нятие общественного порядка всегда было предметом присталь­ного внимания. Суть же мнений в том, что к общественному по­рядку относят правила поведения граждан и других физических лиц за пределами производства, трудовой деятельности: на про­изводстве – трудовой порядок, трудовая дисциплина, на улице – общественный порядок. Понятие общественного порядка иногда связывалось с тем, что в этой сфере гражданин находится вне коллектива и, следовательно, без его влияния. Но последнее де­сятилетие внесло и в понятие общественного порядка сущест­венные дополнения. Теперь «местом дислокации», так сказать, правил общественного порядка являются три социальных звена:

1. улицы, площади, парки, зрелищные учреждения, торговые предприятия, общественный транспорт, рынки и другие места массового нахождения и отдыха людей;

2. производство, в широком значении этого слова, т.е. пред­приятия, учреждения и другие организации производственного и социального назначения;

3. семья, квартира, дом, иное помещение с нахождением в нем людей. Жилище, в соответствии со ст. 25 Конституции РФ, неприкосновенно, но та же статья уполномочивает государство проникать в жилище, даже против воли проживающих в нем лиц, если это дозволено законом. Такие разрешения в законода­тельстве имеются, например, милиции предоставлено право «входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граж­дан... и осматривать их при... наличии данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчаст­ный случай...» (п. 18 ст. 11 Закона «О милиции»).

Таким образом, правила общественного порядка, в смысле масштаба, пространства их действия, охватывают, в сущности, все три жизненные сферы человека – труд, дом, отдых. Из этого не­избежно следует, что значение общественного порядка, его охра­ны для обеспечения нормальной деятельности людей непереоценимо, и что одна из первейших забот государства – именно ох­рана общественного порядка.

Содержание правил общественного порядка, и это можно заключить из всеохватывающей сферы их действия, самое разнооб­разное, причем правила эти в основном характера запретного: не сквернословить, не оскорблять граждан, не приставать к ним, не пьянствовать в общественных местах, выполнять родительские обязанности по отношению к детям.

Но все правила общественного порядка имеют следующую особенность: их нарушение заключается часто в явном неуважении к людям, к обществу в целом и возможном причинении людям вре­да – морального, здоровью, имущественного, а то и вреда себе (на­пример, лица в состоянии опьянения). Не случайно правонаруше­ния против общественного порядка носят, как правило, умышлен­ный характер. Этим признаком – явным неуважением других лиц и общества – правонарушения против общественного порядка отли­чаются от правонарушений против порядка управления.

Какие органы вправе устанавливать правила общественного порядка и ответственность за их нарушение?

В Союзе ССР такое право было преимущественно закреплено за высшими органами государственной власти Союза и союзных республик. Кодексы – уголовный, об административных правонарушениях – принимались в союзных республиках. Участие в установлении административной ответственности за нарушение правил общественного порядка принимали и местные органы (ст. 6 КоАП РСФСР 1984 года).

Теперь положение существенно изменилось. В Российской Федерации как федеративном государстве уголовное законодательство оставлено за федеральными органами (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Административное же законодательство, ус­танавливаемое в своей основе федеральными органами (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), отнесено к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

В заключение характеристики государственного порядка, по­рядка управления и общественного порядка отметим, что все эти три вида правил, регулирующие деятельность граждан, государст­венных органов и их должностных лиц, связаны между собой оп­ределенным социальным и правовым единством. Между ними не должно быть противоречия, правила порядка управления и обще­ственного порядка не должны противоречить государственному порядку, если они регулируют отношения общего характера.

Выделение трех видов правил имеет значение для организа­ции охраны государственного порядка, порядка управления и общественного порядка, а также для дифференциации соответст­вующей ответственности.