Глава 25. Методы реализации отраслевого и функционального управления

Реализация отраслевого и функционального управления находит свое практическое выражение в учреждении и формировании конкретных организационных форм – органов, структурных подразделений и других, в замещении личным составов служебных должностей, наделении должностных лиц и других работников служебными полномочиями, т.е. должно быть сделано все необходимое, чтобы организация отраслевого и функционального управления начала действовать в соответствии с установленными полномочиями. Вся эта многогранная деятельность ведется тоже посредством определенных методов, которые здесь рассмотрены.

Методы реализации по своему содержанию и, следовательно, по своему виду и выражению являются продолжением методов организации (предыдущая глава), поскольку объект воздействия один и тот же (объект отрасли, функциональные структуры) и общая, единая цель – привести в действие механизм отраслевого и функционального управления. Вместе с тем, методы реализации несут на себе те особенности, которые обусловлены оперативным, правоприменительным характером деятельности по реализации. Новые условия государственного строительства порождают и некоторые новые методы правоприменения в отраслевом и функциональном управлении.

Многие методы реализации по своему наименованию совпадают с методами организации, но отличаются содержанием, поскольку они опосредуют конкретные, практически определенные отношения и субъектов этих отношений. Основные методы реализации отраслевого и функционального управления, в указанном плане, следующие.

Метод прямого распорядительства, основной метод как в организации, так и реализации задач управления, применяется практически во всех отраслях и сферах управления. Его посредством решаются вопросы прогнозирования и планирования, он составляет основу реализации всего кадрового дела.

Разрешение отраслевым, внутриотраслевым и функциональным структурам на производство определенной продукции, работ или услуг, что определяется при утверждении устава любой организации, широко применяется и в социальной сфере (в учебном процессе, на получение пособий определенными категориями).

Уведомление как метод своим источником имеет инициативу и волеизъявление физического или юридического лица, обращающегося к компетентному государственному органу с извещением о проведении определенных действий, например, проведение митинга, демонстрации, шествия. Но на уведомление должна быть реакция органа (должностного лица) положительного характера при условии, если уведомляющий субъект соблюдает все правила проведения испрашиваемого мероприятия. Только при таком условии уведомление приобретает юридическую силу.

Рекомендации физическим и юридическим лицам – метод давний и широко применяемый на практике во всех отраслях и функциональных структурах по управлению производственной и другими видами деятельности. Рекомендации приобретают правовую силу после того, как адресат примет решение о приеме рекомендации к исполнению.

Административный договор как метод реализации управленческих задач – сравнительно новый метод (признан в 60-70-х годах прошлого столетия), но к настоящему времени приобрел всеобщее признание и законодательное закрепление, например в ст. 11 Конституции, признающей разделение полномочий Федерации и субъектов Федерации по предмету совместного ведения посредством заключения между ними договоров. Административный договор должен отвечать следующим требованиям: участниками, сторонами договора должны быть органы исполнительной власти (или уполномоченные ими лица), содержание договора составляют вопросы государственного управления, а сам договор акт не нормативный, а правоприменительный, естественно, с небольшим сроком действия. Практически административные договоры имеют место в отношениях в субъектах РФ, между ними, получили применение и в отношениях по передаче государственных полномочий органам местного самоуправления и обратно.

В содержании реализации отраслевого и функционального управления непременно входит юридическая ответственность участников процесса реализации, т.е. физических и юридических лиц. К настоящему времени в нормах административного права эта проблема решена в требуемом объеме, т.е. в объеме дисциплинарной ответственности и административной ответственности. Общая дисциплинарная ответственность рабочих и служащих регулируется Трудовым кодексом (за нарушения трудовой дисциплины), ответственность же за служебные, т.е. должностные проступки определена Законом «О государственной гражданской службе» 2004 года. Данный закон регулирует служебную ответственность как федеральных государственных служащих, так и госслужащих субъектов РФ. Административная ответственность в процессе реализации отраслевого и функционального управления регулируется Кодексом об административных правонарушениях как федеральным, так и Кодексом (или иным законом) субъекта РФ, каждым в объеме отведенных полномочий. Подробно об этих видах ответственности сказано в Общей части настоящей работы.

К методам реализации отраслевого и функционального управления следует отнести такие два универсальных, всеобщих действия как контроль и надзор, применяемые как в ходе создания организационных структур (органов и структурных подразделения), так и в их дальнейшей деятельности. О содержании этих методов подробно сказано в Общей части.

Вот те основные методы, использование которых дает возможность практически решать все вопросы реализации отраслевого и функционального управления. Повторим, что многие из них совпадают, по наименованию, с методами, применяемыми при организации управления, но содержание этих двух групп методов разнится, как разнится правотворчество и правоприменение.

Охарактеризованные методы отраслевого и функционального управления в большинстве своем известные и ранее методы, отработаны и проверены в многолетней практике. Но в ходе административной реформы создан – как материальный и правовой – еще один метод, который по праву может претендовать на название нового метода.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определено, что одна из трех организационных структур – агентство – по своему статусу и полномочиям должно оказывать услуги другим структурам, физическим и юридическим лицам. Агентства к настоящему времени сформировались в сферах полномочий практически всех министерств. Стало быть, оказание услуг становится в ряд основных методов государственного отраслевого и функционального управления. Но что представляет собой данный метод?

До Указа Президента сферой услуги являлись хозяйственные отношения, регулируемые гражданским и трудовым законодательством. Услугодатель и услугополучатель строили свои отношения на равных основаниях. Притом услугодателем были организации, но не органы исполнительной власти. За пределами хозяйственных сфер услуга не применялась. И хотя в 50-х годах прошлого века в литературе имелись высказывания о применении этого метода в образовании, здравоохранении и других социальных отраслях, эти взгляды развития и применения не получили ни в законодательстве, ни в практике.

Услуга по Указу Президента приобретает многие новые качества по сравнению с прежними услугами.

Во-первых, оказанием услуг теперь охватывается вся сфера государственной деятельности, т.е. не только хозяйственная сфера, но и сфера социальная (образование, здравоохранение, социальное развитие) и даже обеспечение и охрана правопорядка и безопасности (оборона, правоохранительная деятельность, агентства созданы даже при Министерстве обороны).

Во-вторых, если прежде услуги оказывали хозяйственные организации, в статусе юридического лица, то теперь услуги оказывают органы государственной исполнительной власти. Разница в том, что статусы услугодателя и услугополучателя здесь неравные, но властные полномочия услугодателя должны быть направлены на организацию услуги, создание условий, но ни в коем случае не на принижение прав услугополучателя.

В-третьих, отношения в сфере оказания услуг подлежат регулированию нормами не только цивилистических отраслей, но и нормами административного права (организация обслуживания).

Названные особенности нового вида услуги дают основания сказать, что в государственном строительстве и управлении обоснован и внедрен в практику новый метод государственного отраслевого и функционального управления. При этом он не просто дополняет существующие, вышеизложенные методы, а вносит определенные коррективы в соотношения методов, в частности применение услуги явно ведет к сужению сферы применения метода прямого распорядительства, притом довольно значительному сужению.

Уместно здесь дать новому методу оценку с общих позиций государственного строительства и государственного управления.

Общий вывод состоит в том, что услуга стала методом реализации полномочий органами исполнительной власти и, следовательно, приобрела качества всеобщего, т.е. в общегосударственном масштабе, метода государственного управления, став в ряд с такими методами как убеждение, принуждение, стимулирование и другие. Поскольку новый метод внедряется за счет сокращения сферы применения других методов, в частности прямого регулирования, есть основания утверждать, что совершается постепенный, но решительный поворот от методов прямого регулирования к методам рекомендательным, методам равноправия в отношениях, хотя и управленческих. В свою очередь это заставляет пересмотреть многие проблемы административного права, начиная с его предмета.