Раздел VI. Методы организации и реализации отраслевого и функционального управления

В двух предыдущих разделах показаны основы организации государственного отраслевого и функционального управления, в историческом аспекте и применительно к современному состоянию и перспективам.

Но для завершения полной характеристики отраслевого и функционального управления недостает ответа на вопрос: кто и как организует и реализует практически отраслевое и функциональное управление в государственном масштабе, т.е. какие государственные органы формируют отраслевое и функциональное управление, и какие методы при этом они применяют. Далее, продолжением организации отраслевого и функционального управления является уяснение того, каким образом организация управления реализуется, т.е. надо определить, кем и посредством каких методов все это приобретало конечный результат, как положено в управленческой деятельности (практически организующей).

Разделение всего процесса создания и функционирования отраслевого и функционального управления на два этапа – организацию и реализацию – вызвано существенными различиями между ними. Организация отраслевого и функционального управления, изложенная выше, ведется в основном посредством нормативно-правового регулирования, в то время как реализация заключается преимущественно путем применения норм, т.е. как деятельность правоприменительная.

После таких предварительных оговорок перейду к изложению методов организации и методов реализации отраслевого и функционального управления по отдельным главам.

Глава 24. Методы организации государственного отраслевого и функционального управления

Методы организации государственного отраслевого и функционального управления могут быть только велением государственных органов, раз речь идет о государственном управлении. Но государственное веление может быть выражено различными методами – в виде нормотворчества или посредством правоприменения и т.д. Но здесь, в организации отраслевого и функционального управления, есть границы выбора методов, а именно: организация управления ведется централизованно, в государственном масштабе, а в этом случае пригодными будут только методы в рамках правотворчества, что в дальнейшем изложении и отражено.

Набор, перечень методов, используемых при организации отраслевого и функционального управления, обусловлен, естественно, государственным устройством, теми общими задачами, которые государство решает в тот или иной период своего развития: в условиях высокой централизации государственного руководства предпочтение отдается одним методам, при снижении степени централизации преобладают в определенной мере иные методы.

Бурный рост численности отраслей государственного управления приходится на сороковые-пятидесятые годы, когда были разделены на самостоятельные отрасли крупные наркоматы в промышленности, на транспорте и других отраслях, например, знаменитый в тридцатых годах Наркомтяжпром был разделен на несколько отраслей. Этот процесс шел в легкой промышленности и других отраслях. Формирование новых отраслей государственного управления, а затем и функциональных сфер управления, проводимый в основном методом прямого, административного регулирования высшей государственной властью, особенно крупные меры оформлялись как совместные постановления ЦК КПСС и союзного правительства.

В сочетании с приказательным, чисто административным методом применялись и иные методы. Широко использовалось утверждение (структуры отрасли и системы отраслевого органа, штатных расписаний и других внутриотраслевых вопросов), утверждениям придавалось юридическое значение предложениям отраслевых органов и их структурных подразделений.

Запрет как нормативно-правовой метод также состоял в числе методов, применяемых в широком масштабе. Практически трудно назвать отрасль или функциональную сферу, где бы не применялся запрет. Запрет ставит рамки, пределы позитивной управленческой деятельности, выход за которые квалифицируется как правонарушение. Можно подтвердить, что запрет в историческом аспекте один из вечных методов, без которого деятельность любого государства немыслима.

Разрешение как метод, также в нормативно-правовом регулировании широко применяемый способ регулирования тех отношений, инициатором которых является заинтересованный орган, должностное лицо, общественное объединение, граждане. Разрешение на производство продукции предприятием после регистрации Устава, на производство оружия и его использование, на производство взрывных работ и т.д. Рядом с разрешением следует назвать уполномочение государственного органа или должностного лица на ведение различного рода производственных и всяких иных дел, как правило, на определенный период. Например, полномочные представители Президента в федеральных округах и в субъектах РФ осуществляют полномочия федерального характера в рамках, определенных законодательно Президентом РФ. В текущей, повседневной жизни уполномочение также применяется в значительных масштабах в хозяйственном и социально-культурном развитии.

Названные и кратко охарактеризованные методы решения проблемы организации отраслевого и функционального управления применяются в течение многих лет, действуют и в настоящее время, конечно при этом координируются объемы их применения в зависимости от развития государственных структур, но суть дела не меняется.

В условиях же нового российского государственного устройства методы решения государственных задач также не остаются неизменными. Можно отметить более широкое применение такого метода как признание государством вновь создаваемых отраслевых или функциональных структур в области хозяйственного и социального развития, например, признание за субъектами РФ многих инициатив и мероприятий по хозяйственному строительству (дорог, мостовых переходов, регулирование законодательства о земле, развитие внешних экономических связей, инвестиционные меры и т.д.).

Следует отметить, далее, появление и новых, доселе неизвестных (или мало известных) методов в решении проблем рассматриваемой области. Имеется в виду разработка и утверждение специальных программ социального развития по хозяйственным, по проблемам культуры, здравоохранения и социального развития. Таких программ как на федеральном, так и на региональном уровнях значительное число теперь. Наиболее значимыми по содержанию и порядку их реализации надо признать программы по важнейшим, ключевым вопросам государственного управления – по улучшению демографической ситуации, по здравоохранению, в области образования, сельского хозяйства, программа «Жилище» и другие.

Разработка и утверждение специальных программ в разрезе методов управления вмешается в сущности в процесс планирования в отраслевом или функциональном масштабе, программа приобретает, после утверждения, статус нормативно-правового акта, проект которого предварительно обсуждается широким кругом заинтересованных структур и лиц.