2. Механизм функционального надотраслевого управления

Как всякий механизм, механизм функционального надотраслевого правления определяет и регулирует порядок, процедуру, процесс функционального воздействия, движения той или иной функции от ее установления до практического исполнения. Естественно, в этом процессе занято значительное число органов, должностных лиц и т.д., до физических лиц включительно.

Главное, принципиальное положение в построении механизма функционального надотраслевого управления состоит в том, что весь процесс претворения в жизнь функции четко, жестко разделяется на два этапа и соответственно две части: установление, учреждение функции в нормативно-правовом порядке, возведение функции и обязанности ее реализации в норму права, это первый этап, первая часть действия механизма. А второй этап – и соответственно вторая часть – содержит исполнение функции, правоприменение исполнителями, органами, структурными подразделениями и многочисленными другими исполнителями. Поэтому всех участников механизма функционального надотраслевого управления следует по указанному критерию разделить на соответствующие две группы: органы государственной власти, устанавливающие функцию управления, и ее административно-правовой статус: кто применяет и исполняет, их полномочия, контроль и надзор, ответственность за неисполнение и т.д. Вторая группа объединяет многочисленных исполнителей, в нее входят органы власти, структурные подразделения, должностные лица, физические лица, юридические лица, органы контроля и надзора.

Итак, кто, в каком порядке учреждает функцию управления и устанавливает порядок ее применения?

Следующее решение данного вопроса можно отметить в нормативно-правовой российской практике. В одной союзной Конституции в СССР содержался перечень сфер функционального управления в лице возглавлявших их органов – государственных комитетов (планирования, труда и зарплаты и т.д.). Последняя, 1977 года союзная Конституция от такого варианта отказалась и перенесла перечень сфер и органов в Закон о союзном Правительстве. Но требовались еще специальные нормативные правовые акты – Положения – о каждом государственном органе, возглавлявшем ту или иную сферу государственного управления. По устоявшейся многолетней практике Положения утверждались Правительством. То есть реализация конституционных положений возлагалась на исполнительную власть, включая организацию деятельности сфер управления практически.

В условиях Российской Федерации в регулировании сфер государственного управления определен свой вариант. Конституция России закрепила материальное содержание функционального надотраслевого управления в ст. 71 п. «р»: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. Официальное учреждение сфер государственного управления Конституция на себя не приняла и отнесла к полномочиям законодательной и исполнительной власти. По некоторым сферам управления приняты законы или Указы главы государства, например, по стандартам, метрической системе мер, по другим сферам приняты федеральные правительственные акты.

В том же порядке определяются и практически учреждаются организационные формы сфер управления. Полный перечень организационных структур управления сферами содержится в президентских указах о системе и структуре исполнительных органов государственной власти, принимаемых периодически, в данное время таким актом служит Указ 9 марта 2004 г., вслед за этим принимаются Положения о каждом органе – Президентом (по его выбору), об остальных – Правительством.

Таким образом, механизм функционального надотраслевого управления на первом этапе, на федеральном уровне, включает конституционные положения, на их основе – полномочия законодательной и исполнительной власти.

Второй этап, уровень механизма функционального надотраслевого управления продолжает механизм первого этапа, на этом, втором этапе действующими звеньями, структурами являются также федеральные структуры. Но на этом единство этапов и исчерпывается, начинаются существенные различия. Первое различие в том, что федеральные структуры на этом, втором этапе имеют полномочия и действуют в регионах (субъектах РФ), а не на федеральном уровне, например, в каждом субъекте РФ имеются федеральные органы по вопросам статистики и учета, государственным стандартам, метеорологической службе и другие.

Далее, федеральные органы в регионах реализуют те же, что и органы на федеральном уровне, функциональные полномочия, но характер этих полномочий существенно иной: они полномочия не централизованные, как у органов на федеральном уровне, а оперативные. Иначе говоря, на региональном уровне централизованная надотраслевая функция трансформируется в функцию оперативную с соответствующими оперативными полномочиями. Практически это выражается в том, что если на федеральном уровне реализации надотраслевого управления имеет форму нормотворчества (установление стандартов, правил учета и т.д.), то на региональном уровне эти нормы подлежат исполнению, надзору и контролю. Этот переход, трансформация функционального управления всегда носил и носит четкое и жесткое выражение и формы. Механизм такой трансформации закреплен в законодательных актах по каждому виду функционального управления, обычно в Положениях о функциональных органах управления.

Трансформация централизованной функции при переходе ее действия в регионы влечет весьма существенные организационно-правовые последствия.

Начнем с содержания исполнения в регионах централизованной функции в статусе оперативного управления. В основном оно (управление) сводится к контролю и надзору (государственные стандарты, эталоны, метрическая система и другие), по некоторым функциям в дополнение к этому ведется сбор сведений, установление графиков их представления, например, по государственной статистике. При этом и тот, и другой вид деятельности ведется в прямой связи с объектами – исполнителями.

Далее, кому, каким структурам поручено осуществление оперативных функций в регионах? Весь объем работы возложен на федеральные органы, созданные здесь, в регионах, т.е. с региональным территориальным масштабом. Это – управления, центры, лаборатории, службы, комиссии и с другими наименованиями. В комплексе данных органов значительное число на территории каждого субъекта РФ.

На данном региональном уровне реализации функционального управления появляется новый вопрос – об иных, новых объемах функционального воздействия. Если на федеральном уровне такими объектами служат отрасли в лице возглавляющих их органов, то здесь объектами становятся весьма многочисленные и многообразные структуры как государственные, так и негосударственные, предприятия и учреждения, общественные объединения, физические лица, юридические лица, короче говоря, все возможные участники правовых отношений.

Большое число функциональных руководителей на региональном уровне и еще большее число физических и юридических лиц в качестве непосредственных исполнителей порождает проблему координации деятельности функциональных руководителей (органов и должностных лиц) с тем, чтобы такая координация положительно сказалась и на деятельности непосредственных исполнителей. В механизме функционального управления это важный элемент. Но как осуществляется он практически? Некоторые полномочия, а именно по учету и контролю деятельности федеральных структур в регионе, имеет полномочный представитель федерального округа в регионе, прямых управленческих полномочий он не имеет.

Но в ходе административной реформы возникла новая идея – расширить полномочия региональных органов в части координации и взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Начало положено Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов исполнительной власти». В Указе названы такие органы с функциональными полномочиями, как Федеральная регистрационная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба государственной статистики и другие. Очевидно, в дальнейшем будет иметь место продолжение этого процесса.

Трансформация централизованных функций в оперативные в региональном масштабе повлекла и еще одно следствие: привлечение к административной ответственности за административные правонарушения в сфере функционального управления в регионах. Из 60 органов и должностных лиц такими полномочиями, согласно КоАП РФ, наделены многие органы: органы госсанэпиднадзора, органы, осуществляющие геологический надзор, органы, ведущие экологический контроль, органы стандартизации, метрологии и сертификации, органы государственного статистического учета и другие. Все они наделены полномочиями по применению за соответствующие правонарушения мер наказания, закрепленных в КоАП (ст. 3.2). В механизме реализации функциональных начал административное принуждение также необходимое звено.