Глава 23. Организация функционального управления при отраслевой структуре

1. Организационно-правовые формы

С появлением и вводом в практику функций управления межотраслевого характера неизбежно возникла проблема об организационных формах реализации функций, потому что эта реализация возможна в системе государственно-управленческих отношений лишь в качестве конкретных субъектов отношений. Такая же проблема стояла и при формировании отраслевого управления, как было показано выше. Как всякая новая проблема, проблема изобретения, создания и практическое использование организационных форм функциональной организации прошла долгий и извилистый путь в своем развитии.

Начиная с реформ Петра Первого, в государственном механизме учреждались специальные структуры, осуществлявшие управление на общегосударственном уровне по одной функции – контрольные, надзорные, налоговые и другие структуры. По мере дальнейшего роста численности отраслей государственного управления численность функциональных структур возрастала, особенно после перехода в начале XIX столетия к отраслевой структуре управления. В дореволюционной России сложились и проявили себя, получили российскую известность функциональные структуры, ведавшие учетом и статистикой, сферой мер и весов, «питейным делом» (производством и торговлей спиртными напитками на базе государственной монополии, установленной впервые в царствование Алексея Михайловича), государственная цензура на печатную продукцию и другие.

В советское время бурное развитие получила система отраслевого управления, что отмечалось выше. Прямым следствием стала потребность обеспечить единство в решении в отраслях общих для всех них, по крайней мере большинства вопросов общегосударственного значения, технического и социального порядка. И чем больше отраслей, тем более необходимо единство в реализации некоторых функций и координация отраслей в этом разрезе. Это положение можно принять за одну из закономерностей развития функциональных начал в организации отраслевого управления. Поэтому приходится считать необходимым и оправданным рост численности функциональных структур одновременно с ростом численности отраслей управления. Когда число последних перевалило (40-50-е годы) за пятьдесят, а затем и далее, надо было и численность функциональных структур соответственно увеличить, что и было сделано. Были образованы государственные комитеты по планированию, труду и заработной плате, учету и статистике, по государственной стандартизации, науке и технике и другие. Столь важное значение функциональных начал в организации отраслевого управления привело к конституционному закреплению круга отношений, опосредуемых функциональной структурой, в качестве сферы государственного управления.

Ну, а как обстоит дело с организацией функционального управления сегодня, в государственном устройстве России на основе Конституции?

Логика ответа на вопрос здесь следующая. Отраслевая структура государственного управления в российском управлении сохранилась в своей основе, как она была охарактеризована выше. Там же были показаны изменения в различные исторические периоды общества и государства, в том числе в современных условиях. Но раз так, то и функциональная структура сохраняет свое место в государственном управлении, поскольку она составляет одно из условий отраслевой структуры, неразрывно с нею связана. Разумеется, организационные формы функциональной структуры не остались неизменными, как и отраслевой структуры. К их рассмотрению и перейдем: какие государственные структуры опосредуют функциональное управление, какой имеют организационно-правовой статус, каким органам подчинены и т.д.

Исходным моментом в решении этих вопросов служит отраслевой масштаб, в пределах которого реализуется функция управления: ограничены ли ее пределы одной отраслью, или она ведет свои полномочия по многим или даже всем отраслям. От этого зависит, далее, их правовой статус и организационно-правовые формы.

Функции отраслевого масштаба осуществляют внутриотраслевую деятельность и имеются практически во всех отраслях управления – государственных и негосударственных. Это такие давно установившиеся функции как кадровая, финансовая служба, отраслевого контроля, учета, обеспечения отраслевой безопасности и другие. Организационно-правовой структурной формой внутриотраслевых функций является структурное подразделение (управление, отдел, департамент и другие) с подчинением непосредственно руководителю органа, реже – заместителю руководителя.

Организационно-правовой статус структурного подразделения закрепляется в специальном Положении, а полномочия личного состава, согласно Закону «О государственной гражданской службе», в должностных регламентах, утверждаемых руководителем органа или, по его распоряжению, руководителем структурного подразделения.

Вторая группа структурных подразделений иного масштаба – они призваны обеспечивать в отраслях единство правового регулирования и исполнения в отраслях, состоящих в них предприятиях и учреждениях, общегосударственных, межотраслевых правил, – учета, статистики, государственных стандартов и многих иных. Тем самым достигается определенная координация в системе межотраслевой структуры. Данные структуры многочисленные, статус их неодинаков, поэтому рассмотрим их в раздельном виде.

В этой группе структур, наделенных функциональными полномочиями, состоят три вида структур.

К первому виду отнесем те функциональные структуры, которые имеют статус федерального органа исполнительной власти, осуществляют в централизованном порядке порученную функцию (функции) надотраслевого управления. Перечень таких органов, как и иных органов исполнительной власти, не является постоянным, но можно выделить те органы, которые занимают в системе исполнительной власти наиболее устойчивое положение. Это – органы по управлению государственными стандартами (Госкомитет стандартов – Госстандарт), по ведению государственного учета и статистики (Госкомстат), по вопросам труда и другие. В ходе административной реформы этот перечень (теперь уже измененный) пополнили такие функциональные органы исполнительной власти, как Фельдъегерская служба, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по финансовым рангам, Федеральная антимонопольная служба и другие. Все органы данного вида имеют таки общие признаки: осуществляют одну (иногда две) функции надотраслевого управления, имеют подчиненные органы в регионах, характер полномочий – как нормотворческие (Госстандарт, Госкомстат), так и правоприменительные (ФСБ, Федеральная антимонопольная служба).

Второй вид функциональных структур, осуществляющих надотраслевое управление, охватывает исполнительные органы в статусе «службы». По Указу Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» они «осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности». Сфера деятельности контрольно-надзорных служб ограничивается либо одной отраслью, при которой служба состоит, например служба по надзору в сфере образования и науки, либо несколькими или всеми отраслями государственного управления, например, Служба государственной статистики (бывший Госкомстат), Федеральная антимонопольная служба. Службы с отраслевым масштабом деятельности (а таких большинство) состоят при соответствующих министерствах, службы с полномочиями по многим или всем отраслям определены в подчинение Правительства, например, указанные выше службы по статистике и антимонопольная служба.

В заключение характеристики служб как контрольно-надзорных органов при министерствах (частью в подчинении Правительства) следует отметить, что эти службы не надо смешивать, отождествлять с теми федеральными службами, которые состоят не при министерствах, а находятся в подчинении Президента РФ (ФСБ, СВР и другие).

Наконец, третий вариант организационно-правового статуса функциональных структур – это когда структура состоит в аппарате министерства на положении структурного подразделения с полномочиями управленческого характера за пределами аппарата, т.е. с надотраслевыми полномочиями. В таком статусе пребывали в разные периоды такие структуры как государственный санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в области землепользования, надзор в области рыбного хозяйства и другие. В настоящее время данный вариант практически не применяется, но вполне возможен, тем более, что он оформляется не законом, а в форме Указа или правительственного акта.

Завершая рассмотрение организационных форм функционального надотраслевого управления, надо подчеркнуть с одной стороны – устойчивость, известную стабильность функции управления, продолжающие делиться на менее масштабные функции и пополняемые новыми функциями, а с другой стороны – подвижность, можно сказать – постоянная изменчивость организационных форм по их реализации, вызванная как по объективным причинам совершенствования государственного управления, так и нередко – по усмотрению руководящих должностных лиц, что оказывается впоследствии не всегда оправданным.