3. Организационные формы (структуры) государственного руководства отраслями

Понятие и виды

Любая отрасль, в различных вариантах, тогда только вступает в правовое поле, в систему государственного руководства, когда она реально выражена в качестве носителя правовых и организационных полномочий, т.е. может выступать как субъект права. Организационная форма (структура) придает отрасли жизненность, выражает и закрепляет ее место и роль в системе социальных и государственных отношений, т.е. определяет организационно-правовой статус.

К числу основных признаков организационной формы следует отнести:

а) наличие в ней личного состава (персонал служащих – государственных или иных), с определением служебных полномочий каждому лицу;

б) официального признака, т.е. закреплена в соответствующем правовом акте, в том числе, если для данной формы установлено, в качестве юридического лица;

в) определена и закреплена, тоже официально компетенция (задачи, функции и т.д.), например, в специальном Положении;

г) закреплено ее место в системе государственных структур, т.е. взаимоотношения с равно-, выше-, нижестоящими организационными формами;

д) определена управленческая подчиненность в системе государственного руководства.

Названные признаки, качества организационной формы и дают, суммарно, ее понятие как внешнего выражения отрасли, так и ее праводееспособности.

О видах организационных форм отраслевого управления. Оригинальность вопроса в том, что отрасль, как объект управления, один, а вот форм управления этим единым объектом в историческом плане оказалось множество. Чего только не было на протяжении двухсотлетнего времени. Объяснения, конечно, имеются, например, различия в объемах и содержании отрасли, в значении для государства как внутреннего, так и международного, с учетом практики государственного строительства и т.д. Однако, далеко не все в этом вопросе поддается объяснению, приходится отметить элемент значительной самодеятельности и усмотрения со стороны руководящих лиц государства, что имели место во многих случаях.

Итак, какие организационные формы сопровождали зарождение, действие и развитие государственного руководства отраслями?

В перечне организационных отраслевых форм по праву должно занять министерство как изначальная и самая широко распространенная форма, притом в масштабе не только российском, а и в глобальном. Собственно, российская министерская форма была двести лет назад заимствована из западных государств. О министерствах пойдет далее специальный разговор. Наряду с министерствами в российской, в том числе советской и постсоветской практике учреждались в большом числе и другие организационные формы: Государственные комитеты; Комитеты; Главные управления; Управления; Комиссии; агентства; департаменты и другие, одно время одна из форм была под названием «надзор». Рассмотрим названные организационные формы отраслевого управления, начиная с министерств.

Министерство

Министерство – понятие (категория), устоявшееся веками. Это орган исполнительной власти, администрация, не законодательный и не судебный, с другой стороны – не структурное подразделение, входящее в другой государственный орган власти.

Министерство как организационная форма отраслевого руководства известна практически всем странам. В России, как управляемой министерствами, пошел третий век. Революция 1917 года не внесла в статус министерства как отраслевого органа принципиальных изменений, переименовав лишь их в народные комиссариаты (Наркоматы), но через 30 лет, в 1947 году вновь вернулись к прежним наименованиям. Некоторые колебания в выборе организационных форм государственного руководства отраслями имелись в первые годы советской власти, но в 1934-1935 годах высшее партийное и государственное руководство решительно определило отраслевой принцип и министерскую форму как основу построения руководства хозяйством и другими сферами жизни страны. В последующие годы положение министерств в государственном аппарате продолжало упрочиваться. Крупный шаг в этом направлении сделан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В конечном счете министерство из органа, бывшего основной формой отраслевого управления, стало единственной формой отраслевого управления.

Высказанные общие положения о министерстве закладывают основы организационного и правового статуса министерства.

Организационно-правовой статус министерства: что в него входит, что статус включает в себя? К организационным элементам статуса относятся структура министерства, система министерства, степень централизации управления, подчиненность вышестоящему органу государственной власти. К числу правовых элементов статуса министерства относятся его компетенция с определенной структурой, принимаемые правовые акты управления.

Рассмотрим основные составные элементы организационно-правового статуса министерства, начиная с организационной стороны.

Наименование министерства обычно идентично с отраслью, отступления бывают редкие. Министерство имеет в качестве объекта управления отрасль, что было всегда и остается теперь. Указом же «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определено, что в ведении министерств наряду с отраслью могут быть включены еще службы и агентства, как органы исполнительной власти, но не в структуре министерства, а при министерстве. В этом случае министерство, оставаясь органом отраслевого управления, получает в свое ведение органы с полномочиями, дополняющими чисто отраслевые и выходящие за пределы отрасли. В этом случае определено, что министерство, оставаясь отраслевым органом, становится во главе нового организационного образования, названного в Указе сферой государственного руководства. Надо сказать, что учреждение исполнительного органа при министерстве нашему государственному управлению было известно и ранее, например, при Министерстве Внутренних дел давно функционирует орган по управлению вневедомственной охраной, но наименование такого варианта сферой государственного руководства предпринято впервые.

Характеризуя организационную сторону статуса министерства, следует далее определить его структуру и систему.

В структуру министерства входят: министр, заместители, структурные подразделения центрального аппарата – отраслевые и функциональные, все это закрепляется в правовых актах и завершается штатным расписанием.

Отраслевой принцип организации управления пронизывает и аппарат министерства: многие структурные подразделения возглавляют отрасли, но уже в рамках министерства, например, если Министерство транспорта управляет транспортом всех видов, то структурные подразделения центрального аппарата – департаменты – управляют отдельными видами транспорта: департамент воздушного транспорта, департамент морского транспорта и т.д.

Система министерства охватывает центральный аппарат и органы, создаваемые министерством, по управлению отраслью, ими могут быть управления, инспекции с другими наименованиями, это так называемые внутриотраслевые органы. Если созданы исполнительные органы власти при министерстве (выше говорилось), они также входят в систему министерства.

Органы, составляющие систему министерства, могут находиться в централизованном подчинении центрального аппарата, т.е. без какого-либо подчинения региональным государственным образованиям, например, Министерство обороны. Широко применяется другой вариант – органы системы министерства, оставаясь в подчинении центрального аппарата по определенным вопросам компетенции, по другим вопросам состоят в подчинении региональных органов, т.е. в двойном подчинении. Управление социальной области строится обычно по этому принципу, для чего в субъектах Федерации создают многие одноименные министерства – по здравоохранению, образованию, культуре и другие.

К организационной характеристике министерств относятся также вопрос о видах министерств. Здесь необходимо, конечно, выделить те основания, по которым эти органы можно и должно классифицировать.

Поскольку министерства как исполнительные органы охватывают своими полномочиями все пять областей государственной деятельности, их можно и разделить соответственно на пять групп: министерства в области руководства экономикой (Министерство экономики или экономического развития, транспортные министерства и другие), министерства в области социального развития (образования, науки, здравоохранения и другие), министерства в области внешнеполитической деятельности (иностранных дел, были и другие, например, внешней торговли), министерства по обеспечению внешней безопасности страны (обороны и другие), наконец, Министерства по обеспечению и охране безопасности и порядка внутри страны (внутренних дел, были и могут быть другие).

Разделение министерств на виды следует далее провести с учетом федеративного устройства государства, на основе разделения Конституцией государственных полномочий на федеральные (ст. 71), совместного ведения (ст. 72), субъектов Федерации (ст. 73). Министерства с полномочиями федерального масштаба именуются федеральными, министерства с полномочиями по вопросам совместного ведения тоже обозначаются в законодательстве как федеральные, но этим определяется, что они учреждаются и формируются на федеральном уровне, но их полномочия отличаются от полномочий федеральных министерств, поэтому они по этому признаку являются министерствами Федерации, по аналогии с разграничением законов на федеральные и законы Федерации, например КоАП РФ.

Наконец, с учетом Указа от 4 марта 2004 года, расширившего полномочия министерств и названные сферами государственной деятельности, все министерства должно разделить на две группы: министерства, возглавляющие только отрасли, как и прежде, например, Министерство иностранных дел; и министерства, которые в дополнение к управлению отраслью получили в подчинение службы и агентства и стали, таким образом, во главе сферы руководства. Следовательно, данное деление министерств на две группы проводится по объему организационных полномочий.

На этом завершим характеристику статуса министерства в организационном аспекте и перейдем к рассмотрению статуса министерства в нормативно-правовом плане, т.е. его компетенции.

Компетенция органов исполнительной власти имеет особую, довольно сложную структуру, что отражено в общей части данной работы.

Компетенция министерства содержит: цели и задачи министерства, обычно выраженные в краткой форме; функции как централизованные, так и оперативные; полномочия, т.е. права и обязанности по каждой функции или нескольким в комплексе; основные формы и методы реализации министерством своей компетенции. В закрепленном статусе каждого конкретного министерства все названные элементы компетенции сформулированы с учетом особенностей министерства и руководимой им отрасли.

При характеристике компетенции министерства выступает еще один признак – о ее пределах – пространственных и территориальных – реализации компетенции. В таком случае обозначаются два вида предела. В первом пределе содержатся полномочия министерства по управлению отраслью в целом и ее объектами в плане реализации задач, функций и т.д. Второй предел заключает полномочия министерства по управлению внутриотраслевыми вопросами, это внутриорганизационные полномочия – кадровое дело, финансирование аппарата и т.д.

По вопросам своей компетенции министерства вправе принимать правовые акты управления – как нормативные, так и индивидуальные, при этом в законодательстве проводится разграничение между ними по их содержанию.

Организационно-правовой статус министерства закрепляется в едином нормативном правовом акте – обычно в Положении о каждом в отдельности министерстве, утверждаемом Правительством или главой государства по тем министерствам, которые ему подчинены, по вопросам охраны порядка и безопасности. Министерства создаются в значительном числе, и полномочия их в большой мере совпадают. Напрашивается сам собой вопрос о нормативном акте, в котором были бы закреплены общие для всех министерств компетенции. Такого акта пока нет, но в СССР в семидесятых годах действовало «Общее положение о министерствах СССР», польза которого была значительная, поскольку имелась обоснованная правовая база для определения полномочий конкретного отраслевого органа.

Последний вопрос о характеристике министерств – это вопрос об их подчиненности. Кажется ясным: министерство – исполнительный орган, занимает свое место в системе этих органов и, следовательно, над ним есть орган вышестоящий, которому министерство и подчинено. Таким органом является Правительство, у которого в числе полномочий есть право приостанавливать и отменять акты министерств по причине не только их незаконности, но и нецелесообразности, что можно считать высшим показателем подчиненности министерства.

Но подчиненность министерств Правительству в Российской Федерации приобрела, уже после принятия Конституции, дополнительный вариант, именно: часть министерств, а именно занятых обеспечением и охраной порядка и безопасности подчинена непосредственно главе государства, с оговоркой – по вопросам охраны порядка и безопасности, это министерства – Обороны, Иностранных дел, Внутренних дел и другие, всего набирается 8-10 министерств. Регулируется данный вопрос законодательством – Указом главы государства.

Такая новация в нашем законодательстве и государственном строительстве предпринята впервые и заняла умы многих теоретиков, а соответствующие высказывания нередко предполагают далеко идущие последствия, вплоть до изменения государственного устройства.

В действительности дело с подчинением ряда министерств (и некоторых служб) главе государства по своей природе не означает двойного подчинения, а имеет характер некоторого разграничения полномочий по функциональному критерию. Министерства при этом варианте не выпадают из системы исполнительных органов, подчиненных Правительству, а министры, как были, так и остаются полноправными членами правительства, и у них много полномочий, которые могут быть реализованными в отношениях с правительством, например, вопросы кадровые, финансовые, материально-технического характера и другие. И лишь вопросы охраны порядка и безопасности – как внешней, так и внутренней – вычленены и отнесены к полномочиям главы государства. Налицо, таким образом, некоторое разделение статуса министерств, точнее – функций министерства между правительством и главой государства во исполнение конституционных положений о полномочиях главы государства по принятию мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.

Иные формы отраслевого управления

Как говорилось выше, министерство к настоящему времени закрепилось не только как основная, но и единственная организационно-правовая форма государственного управления отраслями. Поэтому говорить об иных формах отраслевого управления можно лишь с оговоркой, – в каком аспекте эти формы иные. Таких аспектов три:

1) Исторически в организации государственного управления отраслями было испытано множество организационно-правовых форм, о чем говорилось выше. Наряду с министерствами действовали Комитеты, государственные комитеты, Комиссии, Управления и главные Управления и т.д., объединявшиеся под общим родовым понятием ведомства. Но теперь это, как говорится, «все в прошлом» и даже частичного возврата к прежним формам ожидать не следует. В решении этой проблемы Указ от 9 марта 2004 года сыграл выдающуюся роль, практика положительно восприняла новый подход и дает основания полагать по дальнейшему совершенствованию отраслевого управления.

2) Второй аспект иных форм отраслевого управления относится к организации отраслевого управления в субъектах Российской Федерации. В них сохранились отрасли двоякого рода: одни отрасли в системе федеральных отраслей (образование, культура, здравоохранение и другие, о чем говорилась выше) и отрасли собственные, своего подчинения (ст. 73 Конституции).

Организационные формы управления теми и другими отраслями субъекты РФ определяют самостоятельно (ст. 66 Конституции и текущее законодательство). Как орган исполнительной власти в субъектах РФ учрежден в одних в форме правительства, в других – в форме администрации, так и отраслевые органы именуются по-разному по примеру прошлого: министерства, комитеты, департаменты, управления и другие. О каждом органе отраслевого управления утверждается соответствующее Положение, закрепляющее его организационно-правовой статус.

С учетом проводимых в государственном механизме преобразований в аппарате субъектов Федерации все более прокладывает себе дорогу министерская форма отраслевого управления, что способствует лучшей координации деятельности федеральных и региональных органов.

3) Еще один аспект статуса организационно-правовых форм отраслевого управления относится к управлению теми отраслями, которые созданы как структуры государственно-негосударственные (т.е. государственно-частные, государственно-кооперативные и т.д. в форме в основном акционерных объединений (энергетика, нефтегазовая промышленность и другие отрасли)). Объединения управляются на основе самоуправления, внешнее же управление ведется учрежденными на совместной основе исполнительными органами. В них большинство голосов принадлежит государству, хотя бы одним голосом после половины. Тем самым обеспечивается проведение государственной политики в управлении отраслью в дополнение к правовому регулированию ее статуса.

Раздел V. Функциональное управление

как продолжение отраслевого управления

Глава 22. Понятие и виды функций управления

1. Функция в структуре отраслевого управления

Американцы первые расщепили, разложили управленческий процесс во всех его формах и видах на составные элементы, части, которые со временем получили наименование функций. Функция вобрала в себя определенную долю управленческих действий и по ним получила свое название: функции прогнозирования, планирования, кадрового дела, финансирования, контроля, надзора, материально-технического снабжения и т.д. Затем вошло в практику разделение функций на еще меньшие по объему действия, которые тоже можно называть функциями второго рода, например, кадровое дело включает подготовку кадров, подбор и расстановку служащих, порядок приема на службу и т.д., финансирование охватывает бюджетное финансирование, внебюджетное, спонсорское и другие виды финансирования.

Естественно, не заставила себя ждать теория функций, которая к настоящему времени получила всестороннее развитие и обоснование и содержит позиции о централизованных и оперативных функциях, об общегосударственных и региональных функциях, отраслевых и надотраслевых, много внимания уделяется организационно-правовым формам, посредством которых реализуется та или иная функция, и иные вопросы теории функций.

По общему признанию, функция управления стала составным, неотъемлемым элементом управленческого процесса, как объективный фактор, без учета которого всякое управление не может быть результативным. Но состояние, роль в социальных процессах, правовой статус и организационные формы реализации функции напрямую обусловлены социальной природой государства, т.е. его типом, формой, степенью централизации государственного руководства, системой и структурой государственного аппарата. Так, стало очевидным, что при высокой степени централизации государственного руководства численность функциональных структур, притом часто организационно обособленных, все время возрастает, например в СССР к семидесятым годам прошлого века было учреждено свыше двух десятков специальных органов (государственных комитетов), с поручением реализации каждому одной какой-либо управленческой функции в государственном масштабе. И наоборот, в менее централизованном государственном устройстве хотя численность функций практически остается неизменной в силу их объективного свойства, тем не менее их роль в государственной деятельности несколько снижается, заметно также уменьшение и численности организационных форм их реализации. Или возьмем систему и структуру аппарата государственного управления, исполнительной власти, которые, как показано выше, подвергаются весьма частым изменениям, дополнениям и другим перестройкам, в ходе которых различные варианты организации управления захватывают прежде всего функции исполнительных структур.