2. Соотношение материальных отраслей и отраслей государственного управления

Итак, вслед за характеристикой отраслей в их материальном (материализированном) виде надлежит ввести в предмет административно-правового регулирования, но уже в новом качестве – в виде отраслей государственного управления. Естественно, всплывает вопрос о соотношении понятий, категорий отрасли материальной и отрасли государственного управления.

Для начала следует определить, что представляет собой отрасль государственного управления в отличие от отраслей материальных. В своих прежних работах, в том числе в учебниках, моя конструкция отрасли государственного управления включает три элемента:

а) наличие материальной отрасли как реальной базы для учреждения (создания) отрасли государственного управления;

б) наличие отраслевого органа управления;

в) внутриотраслевые структуры (органы, структурные подразделения, предприятия и учреждения) построены на основе административно-правовых отношений.

Этих признаков достаточно, чтобы признать ту или иную отрасль отраслью государственного управления. С другой стороны, отсутствие одного из названных элементов исключает признание отрасли в статусе отрасли государственного управления.

Таким образом, при определении предмета административно-правового регулирования требуется уяснить вопрос о соотношении отраслей материальных и отраслей государственного управления в том плане – каждая ли материальная отрасль преобразуется в отрасль государственного управления? Или имеются иные варианты, например, несколько материальных отраслей объединяются в одну отрасль государственного управления?

Этот вопрос, на первый взгляд, несложный, будничный, на самом деле один из кардинальных вопросов построения аппарата государственного управления и в целом государственного строительства. Недаром в прошлом России (дореволюционной и после) «отраслевая проблема» не раз рассматривалась на уровне высшего руководства, приобретая качество не только организационно-правовой, но и политической проблемы.

Были ли или есть ли сейчас какие-либо подходы, идеи, обобщенные варианты решения данной проблемы? Увы, несмотря на многолетнее существование и громадный опыт практического ее решения, ни в законодательстве, ни в каких-либо директивных указаниях этого нет, все строилось во все времена, и строится пока что полностью на основе того принципа управления, который именуется дискреционным управлением, при этом личные мнения высших руководителей государства играли совсем не последнюю, а часто – первостепенную роль.

Поэтому обратимся к той практике решения проблемы соотношения отрасли материальной с отраслью государственного управления, которая сложилась в государстве за многие годы.

Конечно, оптимальным вариантом было бы соотношение один к одному (1:1), т.е. каждая отрасль в первичном материальном виде трансформируется в отрасль государственного управления, скажем, морской транспорт образуется в отрасль государственного управления во главе с Министерством морского флота. И так по каждой отрасли в ее начальном материальном виде. Вариант, надо признать, идеальный: объект управления один, единый, одна специализация в управлении, при множестве объектов в системе отрасли все они однопрофильные, что, естественно, облегчает руководство ими. Был ли в практике государственного управления такой вариант? Был, был. В СССР на протяжении всего периода отраслевое управление строилось по этому принципу. Есть или появилась новая отрасль, например, воздушный транспорт, тут же создается соответствующая отрасль государственного управления во главе с отраслевым органом (министерством или другим органом). Бурное развитие техники, транспорта, социальной сферы приводило к росту материальных отраслей и соответствующих им управленческих отраслей. Наконец, в 60-70-е годы число отраслей государственного управления подошло к 60-70, количество перешло, как говорится, в качество: аппарат управления стал громоздким, связи между органами крайне затруднились, резко снизилась управляемость аппарата со стороны Правительства, большая численность работников аппарата и соответственные расходы на его содержание и другие негативные последствия роста отраслей.

Поэтому практика толкнула на поиски других, без указанных недостатков, вариантов решения проблемы. И такие варианты появились.

Наиболее ранний вариант – это объединение в одну, теперь уже сложную отрасль, нескольких отраслей, однородных по своей деятельности, например, все пять транспортных отраслей сводятся в одну, под руководством одного органа, следовательно, вместо пяти отраслевых управлений (министерств и других) становится один отраслевой орган в лице, как правило, министерства. Подобный вариант укрупнения отраслей и, следовательно, значительного сокращения численности первичных материальных отраслей был проведен в системе образования – место самостоятельных отраслей – среднее образование, высшая школа, профобразование заняла одна отрасль, названная образованием, во главе с одноименным органом (министерством), данный вариант применялся и применяется в организации управления промышленностью, строительством и других отраслях и сферах государственного руководства. Положительные стороны этого варианта очевидны: меньше отраслей и, соответственно, органов отраслевого управления, более рациональной становится структура государственного руководства в целом, сокращаются расходы на содержание аппарата управления. К негативным сторонам объединения родственных отраслей следует отнести появившиеся трудности, связанные с большим разнообразием объектов управления, с учетом их особенностей, новые требования к управленцам в смысле расширения их квалификации, в осуществлении учета и контроля и т.д. Все эти плюсы и минусы данного варианта на практике хорошо известны, но в целом, с позиции общегосударственных требований рационализации государственного руководства положительным сторонам отдается предпочтение. Данный вариант практически применялся еще в условиях СССР, в последние годы существования, в Российской Федерации применяется широко и перманентно.

Следующий вариант объединения изначальных, материальных отраслей в одну, более сложный и по-своему оригинальный. В этом варианте объединяются в одну отрасль, под власть отраслевого органа, отрасли, о которых нельзя сказать, что они однородные, как только что говорилось, о которых только со значительной условностью можно говорить об их общности. Для примера возьмем два таких объединения. В одну отрасль объединяются здравоохранение и социальное обеспечение (развитие). Общность у отраслей есть, конечно, это – физическое и социальное благополучие человека. Но средства реализации такой единой задачи существенно различные: в медицине – одни – сперва профилактика и лечения, в социальном развитии на первом месте стоит задача финансово-материального обеспечения десятков миллионов людей, нуждающихся в этом, со стороны государства. Другой пример – объединение образования и науки в одну отрасль государственного управления. Конечно, образование должно зиждется на достижениях науки, но последняя решает большие проблемы за пределами образования – фундаментальные исследования, ведомственная наука, производственная наука, немало различного в руководстве этими отраслями, в том числе в подготовке кадров. Оба приведенных примера были ранее в СССР и в Российской Федерации до административной реформы неизвестны, введены в практику в 2004 году. Судить об их положительных и отрицательных сторонах пока преждевременно.

Применялся на практике и еще один вариант. Суть его в том, что отрасль, как государственная структура, упразднялась, т.е. прекращала свою деятельность как праводееспособный субъект, рассыпалась, а праводееспособными субъектами оставались лишь предприятия и учреждения. Такой вариант в чистом, так сказать, виде имел место в период организации и деятельности совнархозов, когда отрасли были ликвидированы, хотя в техническом (но не правовом) плане они существовать не переставали. Управление «россыпью» предприятий и учреждений в этом варианте вели совнархозы. Рассыпной вариант применяется и теперь, например, торговля, бывшая государственной отраслью, практически таковой сейчас не является, почти все ее предприятия состоят в других отраслях или частных руках.

Вот те варианты в плане соотношения отраслей материальных с отраслями государственного управления. Все они взяты из практики государственного руководства отраслями на протяжении многих лет, считая от дореволюционного времени. В рамках вариантов имели место и мероприятия обратного порядка, т.е. после укрупнения проводилось разъединение отрасли и другие, но все это вмещается в изложенные три варианта.

Однако, при практическом применении вариантов возникают вопросы, на которые надлежит дать ответ. Практически применялись, как говорилось, и применяются все варианты в свое время в различных условиях. И первый вопрос при этом – это вопрос о том, какой избрать вариант. И чем при этом руководствоваться? Напрасно искать ответ на поставленный вопрос в законе, соответствующего закона ни в СССР, ни в настоящее время не принималось. Но законодательная база создавалась посредством правовых актов исполнительной власти, а в условиях Российской Федерации и актов главы государства в рамках его полномочий по организации государственного управления. Принимаются соответствующие нормативные правовые акты, а по их исполнению и многочисленные индивидуальные акты, как правило, без какого-либо предварительного гласного, с участием науки и крупных специалистов-практиков обсуждения, т.е. на основе так называемого дискреционного управления, которое является в сфере исполнительной власти, как известно, легальным способом решения управленческих вопросов. Неизбежно появляется и вопрос об объеме и порядке изучения отраслевой организации государственного управления. Приходится констатировать, что поскольку вариантов решения проблемы несколько, и все они имеют право, как говорится, на существование, а у руководства государства полномочия избирать любой, удобный с точки зрения государственных интересов, то получается потребность ознакомления избирающего Особенную часть курса со всеми вариантами. Тем более, далее пойдет речь об организационных формах отраслевого управления, где тоже немало информации для размышлений и выбора самостоятельного мнения.