Глава 21. Организация государственного руководства отраслями

1. Отрасль как материальная (объективная) основа организации государственного руководства ими

Организация любой системы или комплекса управления должно базироваться, естественно, на твердой, т.е. объективной основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного руководства отраслями такой основой служит отрасль, о которых сказано выше как о структурах, сложившихся в процессе общественного развития. Отрасль, конечно, материальная и по крайней мере признанная государством.

Следует различать отрасли первичные, изначальные, например, железнодорожный транспорт, морской транспорт и иные виды транспорта, и отрасли комплексные, в которых объединены отрасли первичные, например, транспорт тоже как признанная отрасль объединяет все виды общественного транспорта. Эта дифференциация отраслей широко используется в правовом регулировании, в том числе в организации государственного руководства.

Объектом административно-правового регулирования и, следовательно, государственного руководства служат отрасли, как правило, комплексные, но со значительным охватом и изначальных отраслей, например, применительно к транспорту: есть общее законодательство по транспорту и, далее отраслевые законодательные акты – Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Устав внутреннего водного транспорта и другие; в образовании действуют как общие нормативные акты об образовании, так и на их основе отраслевые нормативные правовые акты, например, об образовательных учреждениях по их видам.

Назову ниже отрасли (комплексные и частично изначальные), правовой статус которых издавна определен российским законодательством и которые традиционно состоят в сфере административно-правового регулирования, в Особенной части курса административного права.

А. Экономика

1) Промышленность как отрасль материальная и отрасль государственного управления. Отрасль по объему большая, по внутренней структуре сложная, включает многочисленные отрасли по видам производства (металлургия, добывающая промышленность, машиностроение, пищевая промышленность и многие другие), в плане же административно-правового регулирования и изучения курса административного права промышленность проходит как одна отрасль с изложением полномочий Правительства по ее управлению и отраслевого органа исполнительной власти.

2) Капитальное строительство как отрасль материальная и отрасль государственного управления. Строительство и обустройство разнообразных объектов диктует необходимость большой специализации строительных предприятий. Результатом было разделение отрасли на 8-10 отраслей, материальных и управленческих, промышленного строительства, транспортного строительства, строительство газо- и нефтепроводов, строительство специальных объектов и т.д. Соответственно такой специализации формировались и отрасли государственного управления во главе с министерствами, которых было 8-10 в разные годы. В Российской Федерации отраслевое деление строительство упразднено как в материальном, там и в управленческом аспектах, отрасль в административно-правовом регулировании выступает как единая отрасль.

3) Сельское хозяйство и агропромышленный комплекс. Отрасль, предназначенная обеспечивать население продовольствием, а некоторые отрасли промышленности – сырьем, в системе государственного управления была всегда неделимой. Более того, в семидесятые годы она была объединена с перерабатывающими и обеспечивающими сельское хозяйство отраслями в единый комплекс – агропромышленный комплекс (АПК), для государственного руководства которым были созданы в СССР специальные органы – агропромышленные комитеты от союзного до районного включительно. С распадом СССР упразднен и АПК с его органами управления, теперь АПК упоминается как бывшая или возможная структура. Следовательно, остается сельское хозяйство в своем былом виде, правда с резко измененной внутренней структурой, – ликвидировались колхозы, многие совхозы, вместо них разного рода объединения, в том числе типа колхозов, фермерство, частное земледелие.

4) Отрасли хозяйственного обслуживания, призванные оказывать хозяйственные услуги организациям и населению, – транспорт (5 отраслей – железнодорожный, морской и речной, т.е. водный, воздушный, автомобильный, в довоенное время был еще гужевой), торговля, связь, коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание населения. Все эти отрасли существовали в СССР и существуют теперь в качестве отраслей материальных в находящихся в их составе предприятий и учреждений. В СССР, исходя из принципа каждая отрасль – отрасль государственного управления, по каждой отрасли было сформировано и действовало соответствующее министерство. В Российской Федерации остались две самостоятельные отрасли – транспорт, а также связь с соответствующими органами государственного управления.