Глава 20. Отрасль

1. Понятие отрасли. Отраслевой принцип

Отрасль живет и действует в масштабе общества в трех ипостасях:

а) отрасль в материальном смысле, как комплекс однородных, т.е. с одинаковым общим профилем деятельности – объединяет технические структуры, образовательные, здравоохранительные, научные и т.д.;

б) отрасль содержит и социальный аспект: действует не сама по себе, не для удовлетворения собственных нужд и потребностей, а ради интересов общества – удовлетворяет его потребности материальные и духовные. В Положениях об отраслях 70-х годов содержались правильные в этом отношении строки, что отрасль призвана по своему профилю удовлетворять потребности общества;

в) на этапе государственного управления делами общества сформировалось третье понятие отрасли как отрасли государственного управления, понятие, вошедшее в законодательство, начиная с конституционного.

Три понятия соотносятся между собою, и проблема их соотношения весьма непростая и решается с немалым трудом и значительными издержками.

Таким образом, на отрасли, отраслевом принципе строится вся система управления государственными делами от технических (социальных) структур до отраслей государственного управления включительно. При этом следует подчеркнуть, что отраслевой принцип обусловлен не только наличием технико-экономических и социальных отраслей. Есть еще один фактор обусловленности отраслевого принципа, это – громадная территория страны, на которой сформировались и работают однородные предприятия и учреждения, нередко отстоящие друг от друга на сотни и тысячи километров. В этих условиях только отраслевой принцип позволяет наладить производственные связи между ними, обеспечить квалифицированное руководство из одного пункта. Надо отметить, что доля территориального фактора в отраслевом принципе как-то выпадает из поля зрения исследователей государственного управления.

Отраслевой принцип в руководстве государственными делами действует в России 200 лет. Хотя еще при Петре Великом и Екатерине Второй были заложены отраслевые начала руководства, например, Петр Великий сформировал государственную отрасль по производству и экспорту лубяных культур и изделий из них, но установка управления государственными делами на основе отраслевого принципа началась в самом конце XVIII и начале XIX столетий. При Павле I были учреждены, а при Александре I в 1801-1803 годах были практически сформированы первые отрасли и возглавлявшие их министерства – Иностранных дел, Внутренних дел, Военное, Финансовое (казна), а затем и иные министерства.

История России безусловно подтверждает жизненность и динамичное развитие отраслевого принципа. Можно назвать немало событий, периодов успешного развития страны при государственном руководстве на основе отраслевого принципа. Но самым ярким примером следует назвать период Великой Отечественной войны и послевоенный период. В период войны все усилия страны были объединены для достижения Победы. В послевоенный же период, в первую пятилетку разрушенная страна была восстановлена по основным показателям в хозяйстве и социальной области, чему не перестают удивляться до сих пор западные социологи и политики.

Отраслевой принцип, уходящий своими корнями в самые истоки производства и продуктообмена, обрел за период своего действия многие позитивные свойства и качества: оперативность по влиянию на соответствующие объекты, хорошее фактическое знание состояния дел в отрасли, умение использовать внутриотраслевые резервы, готовить и воспитывать кадры на конкретных делах и т.д.

За 200 лет своего действия отраслевой принцип лишь однажды был подвергнут сомнению, на основе чего – слому и замене принципом территориальным. Территориальным не в смысле его учета в рамках отраслевого принципа, а совсем в ином разрезе: замены отраслей и вместе с ними отраслевого принципа территориальным принципом. Суть которого в следующем: вся страна имела государственно-территориальные и административно-территориальные образования, на территории которых отраслевые предприятия и учреждения включили в соответствующие местные отрасли во главе с отраслевым органом управления. Теперь, при территориальном принципе связи отраслевых структур обрывались, и все они передавались в ведение нового территориального органа, созданного в государственно-территориальном или административно-территориальном образовании. Назвали эти органы советами народного хозяйства (совнархозы), с централизованным подчинением непосредственно центральному Правительству. Такая операция, точнее – разгром отраслевой системы и замена ее территориальным принципом управления, были проведены без какого-либо обоснования в 1957 году тогдашним руководством страны Хрущевым Н.С. При практическом проведении в жизнь территориального принципа сразу выявилась его непригодность: руководящие должностные лица не могли быть компетентными в отношении многопрофильных предприятий и учреждений, были нарушены многолетние отлаженные кооперированные поставки, возникли трудности со сбытом продукции, рухнуло централизованное научно-техническое руководство и т.д. Стало совершенно очевидно, что налицо настоящая авантюра в государственном руководстве, в 1965 году вновь был возрожден отраслевой принцип в управлении. Само собой понятно, какой ущерб был причинен экономике и всей организации государственного руководства.