Особенная часть

Особенная, вторая часть курса административного права, всегда вызывала трудности в ее разработке и написании у всех пишущих и изучающих курс. И к этому есть определенные причины. Во-первых, нормы, регулирующие отношения в Особенной части, в отличие от норм Общей части, это в большинстве своем продолжающие и детализирующие Законы и Указы, и потому накопленные в огромном объеме. Во-вторых, этот комплекс правовых норм весьма подвижный, часто еле успевающий регулировать то, что делает государственная власть, преимущественно исполнительская, что вызвано, в свою очередь, потребностями развития, постоянного движения в управлении государственными делами.

Предпримем попытку преодолеть такие трудности, отыскать и показать те устойчивые, постоянные основы, на которых можно строить структуру и содержание особенной части.

Раздел IV. Предмет регулирования и освоения Глава 18. Об объеме предмета регулирования и его структуре

1. Объем регулирования в Особенной части

Предмет регулирования части Общей и части Особенной с точки зрения его объема и границ – общий, единый. Но чтобы провести границу, разделяющую единый предмет регулирования, его следует рассматривать в двух измерениях, двух уровнях – горизонтальном и вертикальном.

В первом разрезе – горизонтальном – различий в предмете регулирования в обеих частях курса в сущности не имеется. Как и в части Общей, в Особенной части регулируются отношения во всех сферах, охватываемых деятельностью государства, – экономике, социальной сфере, оборонной, внешнеполитической, правоохранительной. Такой срез административно-правового регулирования показывает единство частей курса, о продолжении положений Общей части в части Особенной.

Иное дело, если посмотрим на предмет регулирования в ином, вертикальном разрезе. Нормы Общей части выбирают для регулирования те отношения, которые являются именно общими во всех указанных пяти областях государственного регулирования и управления и в таком общем виде реализуются участниками отношений, например, общие правила обращения граждан в государственные и негосударственные организации.

Часть Особенная ставит перед собой иную задачу: наделить участников отношений, на основе их общих полномочий, полномочиями по каждой в отдельности области регулирования. Тем самым административно-правовое регулирование опускается этажом ниже, приобретает дифференцированный, исполнительный характер, соответствующий практически организующей природе государственного управления.

Но на этом уровне правового регулирования неизбежно возникает проблема поиска той устоявшейся за многие годы структуры отношений, с их дифференцированием на экономические, социальные и т.д.

2. Структура предмета регулирования

Право, как говорили ранее, надстройка над сложившимся базисом – экономическим, техническим и т.д., который складывается десятилетиями и веками с соответствующими участниками и их отношениями между собой.

Указанные выше пять областей правового регулирования начали складываться в период централизации государственного руководства, при Иване Грозном и далее в период реформ Петра Великого. Впоследствии области государственного руководства продолжали расширяться и внутренне дифференцироваться на составные структуры. Советские Конституции в той или иной формуле закрепляли все рассматриваемые области государственного руководства, действующая Конституция 1993 года пошла по тому же пути, а наиболее четко сформулированы пять областей государственного управления в Федеральном Конституционном Законе «О правительстве Российской Федерации» 1997 года.

Дальнейшее разделение предмета регулирования Особенной части включает следующую структуру – отрасль. Многовековая и глобальная структура и законодательства о ней, как говорится, не перечесть, и сама внутренняя жизнь отрасли также сопровождается нормотворчеством, но уже внутриотраслевым. Отрасль заслуживает большого о ней разговора, и это будет сделано в последующем.

Но и отраслью не завершается дифференциация предмета регулирования. Отрасль включает структуры, именуемые (тоже «извечно») предприятиями и учреждениями. Многоотраслевое, в том числе административно-правовое законодательство, о предприятиях и учреждениях многообразного профиля, составляет многие тома и имеет тенденцию постоянно совершенствоваться, особенно в части административно-правового регулирования.

Рост численности отраслей, а также состоящих в них предприятий и учреждений, породил необходимость координации их деятельности не только на правительственном уровне, но и на уровне функциональном, т.е. координацию в объеме одной функции, например, стандартизации, с охватом всех участников – отраслей, предприятий, учреждений. В итоге во многих государствах появился новый объект правового, прежде всего административно-правового, регулирования, который был назван функциональным сектором, функциональным разрезом, а Конституция СССР 1977 года назвала этот объект регулирования сферой государственного управления. Об их организационно-правовой природе – тоже в дальнейшем.

Таким образом, переход в вертикальном разрезе от регулирования в масштабе Общей части к регулированию в масштабе части Особенной означает расширение, дифференциацию предмета регулирования на составные объекты, составляющие, в свою очередь, предметы регулирования отдельных групп, комплексов административно-правовых норм.

Из сказанного о природе Особенной части явствует, что основное содержание предмета составляют три категории (элемента):

1. отрасль во всем ее правовом многообразии – понятие, виды, организационные формы;

2. функция в том же плане – понятие, виды, соотношение с отраслью;

3. методы организации и методы реализации отраслевого и функционального управления в том же аспекте.

В указанном порядке они далее и будут рассмотрены.