5. Административные наказания (общая характеристика)

1) После длительного (несколько десятилетий) периода наименования мер административной ответственности взысканиями, КоАП 2002 года переименовал их в наказания. Основаниями для такого шага явились следующие обстоятельства. Меры административной ответственности применяются теперь единолично (судьями, а не судами, нет административных комиссий и т.д.), а единственной формой принимаемого по рассмотрении дела является постановление (ст. 29.9 КоАП). Далее, многие административные наказания превышают аналогичные уголовные наказания, например, штрафы. Да и с позиции международных правил более распространенным считается наказание.

2) Что изменилось в перечне взысканий, теперь – наказаний? Изменений три: исключены исправительные работы, которые за время действия КоАП-84 превратились в штраф, поскольку был отменен второй вариант – использование правонарушителя на физических работах; введена новая мера – дисквалификация для должностных лиц. И, в-третьих, административное приостановление деятельности.

3) Новый КоАП неуклонно и четко проводит во всех разделах принцип неотвратимости наказания, в основном термином императивного характера «влечет». Это большое достоинство нового закона, в отличие, например, от дисциплинарного законодательства с отсутствием в нем принципа неотвратимости наказания.

4) КоАП сохранил разделение мер административной ответственности на основные и дополнительные (ст. 3.3).

5) Широко используется в статьях всех глав альтернативный способ выбора наказания, что также одно из достоинств закона.

6) Уточнены формулы наказаний: лишение специального права теперь отнесено к физическому лицу вместо многословной формулировки в прежнем КоАП; штраф обозначен во всех случаях в сочетании с прилагательным «административный», дабы можно было его отличать от штрафов в уголовном и гражданском законодательстве.

После общей, т.е. всех вместе взятых мер административного наказания надлежит дать характеристику каждого из них в отдельности. Но статьи Кодекса содержат столь обстоятельное описание административных наказаний, что дополнять что-либо особой необходимости нет. Представляется нужным дополнить характеристику дисквалификации, как меры новой и особенной. Основание применения данного наказания – правонарушение не просто административное, а административно-дисциплинарное, о чем сказано выше. Существо наказания содержит два момента: отстранение от должности плюс юридическое признание несоответствия уровня квалификации по исполняемой должности. Сходство и различия с увольнением такие: увольнение – без срока, но уволенный может поступить на работу (должность) в другой структуре, в том числе на такую же должность.

Дисквалифицированный же такого права в отношении занятия аналогичной должности не имеет.

6. Производство по делам об административных правонарушениях

Некоторые пояснения

Все виды юридической ответственности, при практическом применении, основаны на определенных процедурных правилах, составляющих общее процессуальное право и правила отраслевые, т.е. по видам ответственности. В последние годы проблемам процессуального права как в общем, так и в отраслевом аспектах было уделено повышенное внимание, опубликовано значительное число работ, в том числе монографического характера. В административном праве принято выделять из всего комплекса процессуальных норм три института: нормы, регулирующие порядок рассмотрения заявлений, жалоб и предложений, дисциплинарное производство по делам об административных правонарушениях. Немало процедурных правил регулируют порядок применения и иных, помимо административных наказаний, мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных и других), они закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. В данной главе рассмотрим производство только по делам об административных правонарушениях.

Наличие большого числа работ по административно-процессуальному праву, а также с учетом того, что новый КоАП из пяти разделов два отвел производству по делам об административных правонарушениях (100 статей!), отпадает надобность излагать здесь в подробном виде правила привлечения к административной ответственности, изложение охватит лишь ключевые, обобщающие моменты процедуры рассмотрения данной категории дел.

В качестве предварительных пояснений полагаю следующие.

Все нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, являются императивными и исчерпывающими круг соответствующих отношений, т.е. вносить какие-либо изменения и дополнения в перечень элементов всего цикла рассмотрения дела закон не допускает, хотя альтернатива внутри перечня возможна. Об этом четко сказано в ст. 13 КоАП (п. 4, 5).

Закон закрепил положения, именуемые обычно принципами производства: язык, открытость рассмотрения (при необходимых исключениях), ходатайства, издержки (ст.ст. 24.1-24.7), прокурорский надзор (ст. 24.6). О прокурорском надзоре надо сказать особо. Прокуратура осуществляет надзор, в пределах своей компетенции, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Закон императивно определяет возможный состав участников производства из числа физических лиц, а из этого состава называет, далее, обязательный состав при рассмотрении конкретного дела, по определению должностного лица, рассматривающего дело по просьбе (или предложению) других участников. Речь о потерпевших, представителях, свидетелях, экспертах и т.д. (ст. 25.1-25.14 КоАП).

Следующую группу элементов всего процесса производства можно назвать условиями рассмотрения дела, это предмет доказывания, доказательства, обстоятельства дела, объяснения участников, экспертиза (ст.ст. 26.1-26.11).

Наконец, в состав процедуры рассмотрения дела входят меры по обеспечению привлечения к административной ответственности, о которых говорилось в начале данной главы.

Стадии производства: понятие, виды

Во всех видах производства по рассмотрению правонарушений принято разделять всю процедуру от начала до конца на чередующиеся отрезки, именуемые стадиями. Стадии составляют и процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Стадия, как часть производства, имеет два признака: во-первых, она объединяет действия участников, следующие одно за другим в строгой последовательности; во-вторых, каждая стадия имеет своим содержанием определенные действия юридически значимые, например, в стадии пересмотра: есть основание – жалоба или протест, стадия налицо, при отсутствии того или другого – нет и самой стадии.

За понятием стадии надлежит разделить их на виды по указанным двум признакам. Их оказывается четыре: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела, пересмотр постановлений предыдущей стадии, исполнение постановлений. Все стадии в раздельном порядке обозначены в КоАП (главы 28-32).

Рассмотрим кратко названные стадии в соответствии с принятыми признаками – последовательности и юридическим содержанием: определим участников стадии, ее содержание, связь с последующей стадией.

Итак, первая стадия – возбуждение дела. Стадия в первую очередь фиксирует фактическое основание привлечения к административной ответственности в форме протокола, реквизиты которого определены в законе (ст. 28.2 КоАП), предусмотрены случаи, когда протокол не составляется (ст. 28.6 КоАП). Из числа участников производства по делам об административных правонарушениях, определенных в законе (см. выше), в данной, первой стадии ими являются: лицо, составляющее протокол, лицо, совершившее правонарушение, потерпевший, свидетели, представитель юридического лица. В первой стадии решается вопрос, когда, какому органу (должностному лицу) направить протокол, т.е. определяется территориальная и отраслевая подведомственность.

Подведомственность территориальная разграничена в ст. 29.5 КоАП – рассмотрение по месту совершения правонарушения, по месту жительства правонарушителя, по месту нахождения органа, рассматривающего дело, по месту учета транспортных средств. Отраслевая подведомственность определена статьями 23.1-23.61, в них обозначены органы (должностные лица), которым поручено рассматривать дела о правонарушениях с перечнем этих дел (номера статей) по каждому из шестидесяти органов (должностных лиц). Наконец, в чем проявляется связь первой стадии со следующей, второй стадией. В том, что выполнение всех необходимых действий в первой стадии составляет основание и условия для второй стадии.

Вторая стадия – рассмотрение дела – изложена в законе (ст.ст. 29.1-29.13 КоАП) во всех подробностях: участником может быть любой из круга участников производства, обозначенных выше, названы сроки рассмотрения, обстоятельства, составляющие содержание и порядок рассмотрения дела, и т.д. Юридически значимым актом, завершающим рассмотрение дела, является постановление, содержание которого подробно закреплено в специальной статье (ст. 29.10).

Третья стадия возможна, естественно, только вслед за второй и при условии, если на действия во второй стадии принесены жалоба или протест прокурора. Следовательно, третья стадия в силу этого лишь возможная, но не обязательная. Существо стадии – в пересмотре постановлений и решений, принятых во второй стадии.

Все действия, составляющие содержание данной стадии, обозначены и последовательно изложены в ст.ст. 30.1-30.11 КоАП. Процедура стадии во многом повторяет содержание процедуры в прежнем КоАП, но есть и одно принципиальное отличие: статья 270 прежнего КоАП содержала норму о приостановлении исполнения постановления в связи с подачей жалобы или принесением протеста.

Новый КоАП упростил эту процедуру: исполнение наказания начинается по прошествии 10 дней после принятия постановления независимо от того, есть жалоба или нет (ст. 30.3).

Четвертая, последняя стадия регулирует порядок исполнения каждого в отдельности наказания (главы 31-32). Описание весьма подробное и в популярном стиле.