2. Виды функций в отраслевом управлении 138

Глава 23. Организация функционального управления 140

при отраслевой структуре 140

1. Организационно-правовые формы 140

2. Механизм функционального надотраслевого управления 145

Раздел VI. Методы организации и реализации отраслевого и функционального управления 151

Глава 24. Методы организации государственного отраслевого 152

и функционального управления 152

Глава 25. Методы реализации отраслевого 155

и функционального управления 155

Специальная часть 161

Раздел VII. Обеспечение внешней безопасности 162

Глава 26. Оборона 162

1. Военнослужащий и военнообязанный 162

2. Организация государственного руководства и управления 166

3. Гражданская оборона 168

4. Военное положение 170

Глава 27. Государственная граница 171

1. Государственная граница. Пограничник. Пограничная стража 172

2. Полномочия государственных органов и войск по защите и охране государственной границы 174

3. Основные административно-правовые средства охраны государственной границы 176

4. Охрана исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации 177

Глава 28. Внешняя разведка. Служба внешней разведки 178

1. Кадры 179

2. Органы внешней разведки 180

3. Методы разведывательной деятельности 182

Глава 29. Внешнеполитические отношения (иностранные дела) 182

1. Руководство иностранными делами 183

2. Кадры 186

Раздел VIII. Организация и структура 187

внутренней безопасности 187

(Административная правоохранительная деятельность) 187

Глава 30. Объекты безопасности, виды, правовой статус 188

1. Объекты безопасности 188

2. Государственный порядок, порядок управления, общественный порядок 189

3. Понятие безопасности личности, общества, государства 195

4. Понятие обеспечения и охраны порядка и безопасности 200

Глава 31. Кадры 203

1. Состав кадрового контингента 203

2. Кадрово-организационные структуры 206

Глава 32. Правоохранительная служба по обеспечению внутренней безопасности 211

1. Понятие 211

2. Основные административно-правовые методы правоохранительной службы. 213

3. Юрисдикционные полномочия 214

Глава 33.Охрана порядка и безопасности в условиях чрезвычайного положения. 217

1.Чрезвычайные условия: понятие и виды. 217

2. Правовые основы режима чрезвычайного положения 218

Общая часть

Раздел I. Административное право – отрасль права

Глава 1. Предмет административного права

1. О предмете отраслевого регулирования

В теории права давно утвердилось положение о том, что предмет регулирования отрасли права составляют социальные отношения однородного порядка – имущественные, управленческие и т.д. В качестве дополнительного критерия используют еще и метод регулирования (равенства участников, соподчиненности и др.).

В условиях демократических, правовых реформ в Российской Федерации формирование отраслей права ведется на более широкой основе, в которой субъективный момент играет не последнюю роль, а именно: появились, отпочковались от прежних отраслей, новые отрасли права. Предмет регулирования у них остался тем же, а выделение в самостоятельную отрасль обусловливается иными обстоятельствами, например, расширением предмета регулирования, принятием специальных отраслевых законов, учреждением отраслевой государственной службы. Это можно проследить, скажем, на выделении из административного права таможенного законодательства, пребывавшего многие годы в административном праве, но по названным выше причинам приобретшего статус отрасли права. Сказанное относится и к таким новым отраслям права, как частное право (внутренне и международное), экологическое право. Получается таким образом, что предмет регулирования один, общий, а отраслей права несколько. Это стало в последние два-три десятилетия одним из способов формирования системы права.

Предмет административного права может быть определен, вычленен из соотношения двух социальных факторов: государства и общества, гражданского общества, их взаимодействия. Базу этого взаимодействия закладывает Основной Закон – Конституция, действующая определенный исторический период. Конституция СССР 1936 года, исходным принципом которой являлось обобществление основ жизненного уклада гражданского общества и государственное управление всеми составными объектами, нацеливало тем самым административное право как отрасль по непосредственному и в полном объеме государственных полномочий управлению делами общества и государства. В соответствии с этим административное право определялось как отрасль регулирования отношений по государственному управлению. Эта формула была бесспорной на протяжении всех лет действия Конституции 1936 года. Конституция СССР 1977 года не внесла принципиальных изменений в предмет административно-правового регулирования, и он оставался – в науке и учебной литературе – в основе прежним, дополняющие его положения в части внутриорганизационной деятельности, контрольной функции и некоторые другие, не колеблют этой концепции.

Конституция Российской Федерации провозгласила новый курс государственного строительства и расчленила единый объект государственного управления на многие: собственность по видам, предприятия и учреждения стали не только государственными, сколько иного статуса: кооперативные, частные, смешанные и т.д. Существенно изменился объем, формы и методы государственного управления, качественно иными стали административно-правовой институт государственной службы и структура исполнительной власти.

Разумеется, в литературе по административному праву, в учебниках прежде всего, вышедших в многочисленных вариациях и огромной численности, конституционные положения о новом курсе государственного устройства нашли отражение и сориентировали читателя на изучение новых явлений в государственном строительстве. Развитие Конституции в текущем законодательстве, практика применения конституционных и иных норм толкали на дальнейшее изучение предмета административного права.

Теория и практика требует дальнейшего изучения и совершенствования предмета отрасли. Посильный вклад намерен внести и автор. Административно-правовые полномочия государства по Конституции 1993 года выражены в таких формулировках: управление (ст.71-д), регулирование (ст. 71-ж), координация (ст. 72 «о»), полномочия Правительства, оно обеспечивает, осуществляет (ст. 114), в текущем законодательстве эти понятия дополняются – контроль, надзор, рекомендации, государственные услуги и т.д.

Но все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование, государственные услуги. Первые два понятия конституционные, как указано выше, государственные услуги в их современном виде учреждены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Обратимся к управлению. Есть государственное управление и управление в системе организаций негосударственных (общественных, частных, кооперативных и т.д.), предметом останется только государственное управление. Оно предстает прежде и теперь в трех измерениях – вариантах:

1. государственное управление как деятельность по руководству государственными делами в полном их объеме всеми органами государственной власти (представительными, исполнительными, судебными и т.д.). В данном случае подчеркивается не содержание государственного управления, а его форма: деятельность государственных органов по руководству делами общества, т.е. от имени государства и по его поручению. Участие граждан в управлении делами государства мыслится именно в таком варианте (ст. 32 Конституции);

2. государственное управление как часть общегосударственной управленческой деятельности по реализации исполнительными органами власти полномочий поручениях;

3. есть еще и третий аспект государственного управления, мало приметный, как бы тыловой, это управление в органе государственной власти и вообще в любой государственной организации, их внутренними делами, не выходящими «на народ», т.е. не имеющими публичного характера: внутрикадровое дело, собственное финансирование и вообще материальное обеспечение, распорядок работы, трудовая дисциплина и т.д. Особенности этого вида государственного управления в том, что ведется во всех без исключения государственных органах, имеет единое общее содержание и строится на началах административно-правового регулирования. А раз так, этот вид управления может входить не иначе как в предмет административного права.

Итак, три вида государственного управления. Какой из них составляет предмет административно-правового регулирования?

Давно и единодушно признано: деятельность государственной администрации, т.е. исполнительной власти составляет неизменно основу административного права. Характерные признаки этого вида государственного управления такие:

а) по своим параметрам, применительно к обществу по горизонтали и вертикали – оно охватывает все общество, все основные стороны его жизнедеятельности;

б) эта деятельность исполнительная, практически организационная, т.е. исполнение до конечных реальных результатов;

в) в правовом аспекте деятельность подзаконная, т.е. на основе закона и по его исполнению, в то же время в отношениях между участниками управления – деятельность распорядительная (со стороны вышестоящего органа или должностного лица);

г) еще одна особенность исполнительной деятельности состоит в том, что в ее системе, т.е. только в рамках и внутри исполнительной деятельности, действует не только принцип законности, а и принцип целесообразности, т.е. решение вопросов по усмотрению полномочного органа (должностного лица). (К этому вопросу вернемся в одной из последующих глав).

Исполнительно-распорядительная деятельность, таким образом, составляет неизменную основу и наибольший объем предмета административно-правового регулирования. К нему надо присоединить – и это тоже признано – отношения по внутриорганизационному регулированию, очерченные выше, которые тоже отношения исполнительно-распорядительного, но только внутреннего масштаба.

Наконец, в последнее время в предмет административного права все чаще стали включать отношения по государственному контролю. Но это положение требует пояснения. Контроль, как функция управления, присущ практически любому виду управленческой деятельности и потому различаются контроль производственный, контроль отраслевой, контроль общегосударственный, т.е. надотраслевой, осуществляемый специальными государственными структурами, не входящими в систему представительных или исполнительных органов. Такой вид контроля ведется на административно-правовых началах (методы, полномочия) и бесспорно может быть составной частью предмета административного права. При отсутствии же указанных общегосударственных контрольных органов нет оснований вводить его в предмет административного права в качестве института.

Государственное регулирование – второй объем и прием административно-правового регулирования, существо которое состоит в сочетании полномочий обязывающего характера с полномочиями рекомендательного порядка, с возможностями выбора варианта решения или исполнения у адресата. Конкретными способами государственного регулирования в административно-правовом аспекте можно назвать налоги, ценообразование, услуги, государственные программы (в том числе целевые), меры по стимулированию производственной, хозяйственной и иной деятельности, концепции по различным видам деятельности, использование средств массовой информации и другие. В условиях многообразия форм собственности и, следовательно, и разнообразия статуса их предприятий и учреждений, наличия предмета совместного ведения – Федерации и субъектов РФ – полномочия государства по государственному регулированию охватывает большую область отношений, во всяком случае более обширную чем по государственному управлению. Следует отметить, что государственное управление ведется посредством как нормативных, так и правоприменительных правовых актов, но первые – преобладающее большинство.

Последнее – третье понятие, сфера, способ административно-правового регулирования был выше назван как государственные услуги.

В Конституции этой категории не значится, но действующее законодательство ввело государственные услуги в систему законодательства и практику в масштабах, не уступающих конституционным способам регулирования.

Услуги изначально были известны как один из тех видов производства: производство товаров, производство работ, производство услуг. Как вид производства, услуги были лишь хозяйственными: торговля, транспортные, бытовые и т.д. Так дело шло многие годы, в СССР услуги по видам составляли отрасли материальными соответствующими отраслям управления в лице министерств.

Принципиальное реформирование услуг намечено по Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре...». Согласно Указу, услуги приобрели универсальный масштаб, т.е. в объеме всей государственной деятельности, а не только в рамках хозяйственных отношений. И в практике пошли в ход услуги по образованию, в области культуры, науки и т.д. Второе новшество в том, что если хозяйственные услуги оказывали и могли оказывать только предприятия, то теперь полномочия по услугам возложены на органы исполнительной власти в лице агентств, которых к настоящему времени создано около 30. Услуга – такой вид полезных действий, которые могут совершаться по просьбе услугополучателя или с его согласия. В таком случае на первом плане в регулировании услуг выступают нормы гражданского права. Но само действие – услуга требует немалой предварительной организации: прогнозирование, планирование услуг, подготовка кадров, определение режима работы, порядка расчетов и многое другое. А это «много другое» и обязан до окончания услуги, выполнить орган исполнительной власти, вся работа по организации услуги возлагается на него как на орган государства, оказывающего государственные услуги. С него спрос за уровень и качество государственной услуги, она должна иметь свое лицо.