2. Орган исполнительной власти

Орган исполнительной власти – ее частица, практически реализующая полномочия власти. Поскольку исполнительная власть – один из видов государственной власти, постольку и орган исполнительной власти – один из видов органов государственной власти. Из этого следует, что орган исполнительной власти сохраняет основные свойства, признаки органа государственной власти как родовой структуры, в то же время имеет и свои, отличительные признаки, производные от исполнительной власти.

Основной признак и критерий любого органа государственной власти тот, что он исполняет порученную ему государством компетенцию от имени государства. Все иные его качества – личный состав (государственные служащие), территория, финансирование, формы и методы деятельности и другие – определяются этим, главным признаком, несут на себе непосредственно его следствие.

Орган исполнительной власти, наследуя основные и последующие качества органа государственной власти, имеет в то же время свои, особенные признаки, проистекающие из исполнительной деятельности органа, а именно:

а) деятельность органа исполнительной власти – подзаконная, т.е. по исполнению законов, а с точки зрения материального содержания – практически организационная, управленческая, притом постоянно функционирующая, а в некоторых отраслях – и непрерывно действующая (оборона, транспорт и другие);

б) поскольку органы исполнительной власти разного уровня (высшие, отраслевые и т.д., см. ниже), постольку, как правило, орган, являясь исполнительным по отношению к вышестоящему органу, выступает как распорядительный орган в отношении органа нижестоящего (например, Правительство и Министерство);

в) органы исполнительной власти принимают, по предмету своей деятельности, правовые акты управления, отличающиеся от других государственных правовых актов своим содержанием, юридическими свойствами, порядком принятия;

г) наконец, с точки зрения юридической техники, компетенция органа исполнительной власти имеет сложную структуру и включает такие основные элементы: цели и задачи; функции управления (централизованные и оперативные), права и обязанности по каждой функции; формы и методы деятельности.

3. Система и структура органов исполнительной власти

При большом числе предметов, явлений и т.п. с однородной деятельностью и в то же время при наличии определенных различий вводится понятие «система»: права, органов, службы и т.д. Система органов исполнительной власти – явление давнее, постоянное, известное всякому государству, в действующей Конституции закреплена в ст. 77. Система органов состоит из звеньев, каждое из которых имеет, как правило, внутреннюю структуру, состоящую из конкретных органов исполнительной власти. Чтобы рассматривать систему органов исполнительной власти и структуру ее звеньев, необходимо выяснить отправной, исходный момент, отправную позицию формирования системы. Такой позицией может и должен являться только закон, раз исполнительная власть учреждена для исполнения закона. Но законов много, и они разнообразны по своим свойствам, что напрямую и должно сказываться на построении системы органов исполнительной власти, т.е. систему надлежит строить исходя из наличия в российском правовом поле шести названных выше видов законов, подлежащих исполнению органами исполнительной власти.

Итак, первая группа законов – федеральные законы (Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы), т.е. законы, содержанием которых служит статья 71 Конституции и та часть статьи 72, которая после разграничения конкретного предмета совместного ведения приобретает также статус федеральной нормы.

По логике вещей, федеральные законы подлежат исполнению федеральными органами, как оно и есть на самом деле. Федеральные органы исполнительной власти – органы централизованного, т.е. федерального подчинения, имеют четко выстроенную систему от центра до района включительно, никакого «двойного» подчинения на уровне субъектов РФ не имеют. Примерно половина органов исполнительной власти – федеральные, возглавляют такие отрасли и сферы государственного управления как оборона, иностранные дела, налоговое дело, ряд хозяйственных отраслей, внешняя разведка, государственная стандартизация, государственный учет и статистика и другие. Группу органов с такой характеристикой вполне обоснованно можно объединить в отдельное звено системы исполнительных органов власти.

Вторая группа законов и, соответственно, второе звено в системе органов исполнительной власти, законы, именуемые как «законы Российской Федерации». Содержание законов этой группы определено уже статьей 72 Конституции, т.е. предметами совместного ведения, но при принятии закона точно определяется, что отнесено к федеральному регулированию, а что – к регулированию субъекта РФ, например, в КоАП РФ разграничен предмет регулирования, наказания, территориальная и отраслевая подведомственность и т.д. Соответственно содержанию законов этой группы построена и их система. Здесь две особенности: во-первых, система, начавшись в центре, завершается на уровне субъекта РФ, а далее идет местное самоуправление; во-вторых, на уровне субъекта РФ исполнительные органы власти состоят в «двойном» подчинении, т.е. центру и субъекту РФ, при условии разделения этой подчиненности по вертикали и по горизонтали.

Характеристика органов данной группы также составляет достаточную основу для оформления их в следующее самостоятельное звено в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Далее следует третья группа законов – законы субъектов РФ (основной закон – Конституция или Устав и иные законы). Эти законы черпают свой предмет ведения из статьи 73 Конституции, определившей собственный, субъекта РФ, предмет ведения. Практически это законы по хозяйственному обслуживанию, торговле, по вопросам обеспечения порядка и безопасности в регионе и т.д. Есть закон, нужен исполнитель, таковым являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Сами субъекты определяют перечень этих органов, которые и составляют следующее, очередное, четвертое звено в системе органов исполнительной власти.

Таким образом, три группы законов, для исполнения которых созданы соответствующие им три группы, три звена органов исполнительной власти, они-то и составят основу системы этих органов. В итоге система органов исполнительной власти Российской Федерации приобретает следующий вид:

1. Правительство Российской Федерации (высший орган исполнительной власти);

2. Федеральные органы исполнительной власти;

3. Органы исполнительной власти Российской Федерации;

4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Эти четыре звена составляют действующую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Нетрудно заметить, что федеральные органы – это органы, имевшие в СССР статус общесоюзных органов, а органы Федерации – статус союзно-республиканских органов, стоявших во главе отраслей с предметом совместного ведения, т.е. Союза ССР и союзных республик. Налицо, стало быть, преемственность в организации исполнительной власти.

За пределами системы остаются органы управления государственными предприятиями и учреждениями (культуры, образования, здравоохранения и т.д.). Эти структуры тоже относятся к числу управленческих, со своими особенностями: они не наделены полномочиями государственной власти, публичными полномочиями; их личный состав – служащие на службе у государства, но не государственные служащие. Следовательно, данные структуры – органы внутреннего, локального управления предприятиями и учреждениями, хотя и являющимися государственными.

Система органов исполнительной власти состоит из звеньев (4-х), а каждое звено имеет, в свою очередь, внутреннюю структуру, т.е. перечень органов исполнительной власти, а в аппарате Правительства – перечень структурных подразделений с установленными им полномочиями.

Структура звеньев государственного управления строилась в России с самого начала как отраслевая структура, начало чему положил Петр I, а с созданием первых министерств в 1801-1805 годах она получила четко выраженные организационные формы.

Два столетия действия отраслевого принципа управления показали его жизненность и большие возможности по руководству государственными делами, он широко воспринят многими зарубежными государствами.

Принципиальные новации в структуру звеньев системы органов исполнительной власти внесены Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 9 марта 2004 г. Уставом определены всего три номинации исполнительных органов, которые могут состоять в их структуре, это: министерства, службы, агентства. Тем самым положен конец двухсотлетней самодеятельности в данном вопросе. Вновь создаваемые органы наименовывались самыми различными структурами: министерства, комитеты, государственные комитеты, главные управления и просто управления, комиссии, агентства, департаменты и т.д., дело доходило до смешного, например, были органы с названием «надзор». Особенно широкая пестрота имелась в организации исполнительной власти в постсоветский период, казалось нередко, что фантазии чиновников нет предела. Другое значение описываемой реформы – и это главное – в том, что всем трем видам органов исполнительной власти предписаны четкие и точные типовые полномочия: министерство – орган во главе сферы государственного руководства, службы – органы контроля и надзора, агентства – органы, оказывающие государственные услуги.

То, что теперь министерство возглавляет сферу управления, следует понимать таким образом, что министерство управляет отраслью, службами, агентствами, именуемое теперь сферой государственного руководства. Отраслевое начало в статусе министерства, стало быть, не изменилось.