Распределение

Государство не только берет, но и дает — это и называется рас­пределением. Дистрибутивная политика заключается в том, что пра­вительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и обще­ственным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им почести. Классифицировать и сопоставить дистрибутивную политику, проводимую разными странами, можно по следующим критериям: по количеству распределяемого; по тому, какие именно области челове­ческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений между потребностями граждан и государственным распределением, которое призвано эти потребности удовлетворить.

На рис. 7.2 представлены расходы центрального правительства (в % к ВНП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона. Разумеется, уровень расходов центрального правительства в

246

Рис. 7.2, Расходы центрального правительства в процентном отношении к ВНП и объекты расходования. 1990-1996 гг.

Истопники: World Bank, World Development Report: 1998-1999 (New York: Oxford University Press, 1999), table 14, pp. 216-217; table 7, pp. 202-203; table 6 pp. 200-201; table 17, pp. 222-228.

значительной степени зависит от уровня экономического развития той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от поло­вины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и обо­рону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюджетов, тогда как Соединенные Штаты тратят на образование менее половины совокупного дохода штатов и муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят аченъ малые средства на здравоохранение и несколько большие — на образование. Государства с низким доходом оказываются в весьма зат-

247

руднительном положении: при том, что им необходимо срочно повы­сить уровень квалификации своей рабочей силы, их инвестиции в сферы образования и здравоохранения недостаточны, чтобы в скором вре­мени обеспечить это повышение. Создаемся впечатление, что в такой стране, как Нигерия, власть ничего не; делает для своих граждан, а усилия, прилагаемые правительством Индии, лишь ненамного пре­восходят усилия нигерийского правительства. Как это ни печально, но именно те страны, которые в первую^рчередь нуждается в совер­шенствовании систем образования и здравоохранения, финансируют эти сфера «по остаточному принципу». Разумеется, не существует однозначной зависимости между тем, сколько выделяет правитель­ство страны на образование и здравоохранение, и знаниями, квали-фикцциейаи физическим состоянием граждан этой страны; подобно том§как Данные о ВНП не учитываютедотрерление в натуральной форме, т.£ потребление предметов и услуг, произведенных в рамках домашнего хозяйства, и потому уровень: благосостояния беднейших страй оказывается заниженным (см. главу 1), так и наши данные о расходах беднейших стран на образование и здравоохранение могут создавать искаженное впечатление об усилиях, прилагаемых-ими.

Иначе обстоит дело с расходами государства на обеспечение на­циональной безопасности: именно в слаборазвитых странах эти рас­ходы в такой степени зависят от их международного окружения, как и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в условиях постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это характерно для стран ближневосточного региона), а также госу­дарства, претендующие на усиление своего международного влияния, прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспо­собности. Соединенные Штаты из-за того, что они берут на себя обя­зательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, на­много опережают другие страны по расходам на оборону, хотя в пос­ледние годы эти расходы значительно сократились. Однако если брать соотношение размеров национальной экономики, то Египет тратит на оборону больше, чем США. Япония же, которая не уступает запад­ноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит все государства мира в расходах на образование (на душу населения), выделяет на оборону относительно незначительные средства. До ру­бежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточ­ной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохране­ние и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как быв­шие государства «социалистического блока» входят в рыночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все больше напоминать западноевропейские модели.

Гарольд Виленски, рассматривая в своем исследовании социальную политику 64 государств, по целому ряду параметров отличающихся друг от друга, утверждает, что бедные страны с ограниченными бюд-

248

жетными возможностями и многочисленными задачами, требующи­ми неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию этих программ [3]. И в абсолютных, и в относительных значениях рас­ходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначитель­ны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества полу­чают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семей-но-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система социального обеспечения осталась такой, как в доиндустриальную эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ соци­ального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централи­зовано правительство, хорошо организованы партии и движения ра­бочего класса и низки расходы на оборону.

XX век стал свидетелем беспримерного расширения сфер приме­нения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. По боль­шей части это связано с возникновением и разиитием государств «все­общего благоденствия» — пакета государственных (а иногда и частных) программ социальной помощи, куда входят страховки на случай болез­ни, пособия по безработице, пенсии по старости и потере трудоспособ-ности. и пр. С течением времени они стали включить в себя также ссуды на постройку дома, пособия на детей и на уход за ними. Первые соци­альные в современном смысле слова программы, которые можно на­звать политикой государства «всеобщего благодеисшия», возникли в Германии в 80-е годы XIX в., когда в ответ на стремительную урбаниза­цию и, индустриализацию страны правительство стало предлагать про­граммы социального страхования, защищавшие рабочих от безработи­цы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или старости. В XX в. особенно со времени «великой депрессии» 30-х годов и вплоть до 70-х годов, большая часть индустриально развитых госу­дарств приняла и значительно расширила эту политику.

На рис. 7,3 показано, что в развитых капиталистических странах (членах ОЭСР) эта политика продолжалась и в 80-90-е годы, хотя темпы ее реализации несколько снизились. Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субси­дии соответствующим ведомствам и службам. Выплаты в обеих катего­риях выросли, хотя первая остается более масштабной, особенно уве­личились пенсии по старости и пособия на медицинскую помощь. Во многих европейских странах, где темпы роста безработицы увели­чились с 10 до 15%, выплата пособий по безработице также является одной из крупных статей расходов государства.

Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные раз-

249

Финанси-рование служб и ведомств

Пенсии по возрасту

Льготы и субсидии, предоставляемые семье Пособия по безработице

Пенсии по болезни и ^к ' потери трудоспособности

Прямые денежные выплаты

Пенсии по старости и потере трудоспособности Активная деятельность на рынке труда Страховые" пособия семьям

Здравоохранение, лечение заболеваний и травм, связанных с профессиональной деятельностью

Рис. 7.3. Государство «всеобщего благоденствия» (процентное отношение прямых выплат и правительственных ассигнований к ВНП стран— членов ОЭСР).

Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist; October 24, Ш8, p.^: 4. -

личия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся Оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие сред­ства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сло­жившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможнос­тей, что достигается общедоступной системой Образования; В западно­европейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохра­нение превалируют над образованием. Соединенные Штаты значитель­но раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового-обра­зования, и эти усилия были более значительными, С другой стороны, американцы, позднее европейцев начав выделяпРправительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих.

250

Кроме того, следует иметь в виду, что в Соединенных Штатах подобной деятельностью, помимо государства,, занимаются частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица. В 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организа­циям более 143 млрд долларов. Свыше ³/₄ ^этих средств были не завеща­ны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обла­дают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор амери­канской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем дают в совокупности центральное правительство и правительства шта­тов [4]. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше.

В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одной из важнейших является развитие систе­мы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще не­сколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейс­ких стран могли продолжить обучение^ университете или колледже. Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большин­стве этихщ»ан высшие учебные заведения являются государственны­ми, и, следовательно, расхбды государства на среднее и высшее об­разование возросли в весьма значительной степени.

По мере того как бюджетные расходы на социальные программы в индустриально развитых демократических странах увеличивались, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый ряд сложностей, В некоторых странах постоянный рост налогов, боль­шая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьез­ные опасения относительно того* &* что будучи дальнейшем обхо­диться подобные программы и «по карману» ли они придутся следую­щим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получа­ют все более высокие пенсий и пособия, а расходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением. Рис. 7.4 показывает, что в ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать. Это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правитель­ство финансирует системы здравоохранения и социального обеспече­ния. В Соединенных Штатах обеспокоены тем, что медицинское и со­циальное страхование приведут к бюджетному дефициту. В других стра-

251

% населения,

относящегося

к «рабочей силе*

Трудоспособное население

50

работающего ^ч _ч населения

45

ч - 40 ч ——

Прогноз - i I

N

1960 70 80 90 2000 10 20 30 Соотношение трудоспособного населения и иждивенцев*

I——I 1990 •• 2030 40 45 50 55 60 65 70

Швеция

Нидерланды

Канада

Франция

Япония

Италия

Британия

л.

Соединенные Штаты

Германия

Австралия

В среднем по ОЭСР

Рис. 7.4. Сокращение трудоспособного населения.

Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist, October 24, 1998, p. 9.

Группы населения в возрасте до 14 и свыше 65 лет.

252

нах программы социальной помощи и обеспечения уже сейчас не по­крываются предназначенными для них налоговыми поступлениями,

Эти политические программы порождают и другую проблему — они лишают граждан инициативы и стремления вести себя ответственно. Щедрые пособия по безработице или по болезни могут отбить у граж­дан желание работать, что и происходит, к примеру, в Норвегии, где по «больничному листу» гражданин с первого дня невыхода на работу получает 100% заработной платы. Доход норвежцев, таким образом, надежно застрахован, но из-за этого уровень абсентеизма в стране является одним из самых высоких в мире. Во многих отраслях про­мышленности «средний норвежец» каждый восьмой рабочий день не появляется на рабочем месте. В соседней Швеции, где оплата времен­ной нетрудоспособности производится более скупо, граждане «боле­ют» значительно реже.

Эти проблемы, в полной мере осознанные и прочувствованные обществом, заставляют власти предпринимать усилия для того, чтобы воспрепятствовать дальнейшему увеличению ассигнований в форми­руемых бюджетах и уложиться в рамки бюджетов действующих. Кон­сервативные партии в особенности ратуют за введенис ограничений на финансирование социальных правительственных программ и рост зара­ботной платы [5], В последние годы правительства ра шитых государств обращали особое внимание на размеры бюджета и его воздействие на сбережения, инвестиции, инфляции) и занятость. Таким образом, не­уклонное расширение сферы применения и увеличение размера со­циальных пособий, характерное для предшествующих десятилетий XX в., не является ныне само собой разумеющимся.

Под регулированием понимается осуществление политического контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У госу­дарства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан. Хотя обычно регулирование ассоциируется с принуждением или уг­розой его применения, существуют и иные пути. Власти могут конт­ролировать поведение граждан, предлагая материальные или финан­совые стимулы, используя методы убеждения, воздействуя на систе­му моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию ме­тодов: 1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных изделий, 2) высокие налоги на «грешную» продукцию и 3) информа­ционные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том, что курить вредно для здоровья.

Как было показано в главе 1, регулирование порождается целым рядом причин. Сторонники теории общественного договора (Гоббс и

253

Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например, производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуля-торной деятельности государства устанавливались и защищались пра­ва собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства. В то же время граждане и потребители ищут в государственном регу­лировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирова­ния и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение окружающей среды. Национальные правительства и международные организации (в частности, Европейский союз) с каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касаю­щихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и про­довольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется также на животных и окру­жающую среду.

На протяжении минувшего века государство значительно расши­рило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потреб­ностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили слож­ности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травма­тизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Раз­витие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут вызвать необходимость новых видов регулирования. В последние десятилетия в Соединенных Штатах оно коснулось таких сфер, как контроль над продажей огнестрельно­го оружия, защита прав избирателя, запрет на дискриминацию при устройстве на работу, экологическая безопасность и т.п. Одновремен­но в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирова­ния в вопросах контроля над рождаемостью, абортов, разводов, сек­суального поведения.

Хотя регуляторная политика во всем мире характеризуется целым рядом общих черт, конкретные государства существенно отличаются друг от друга «профилирующими» политическими программами. Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации или ур­банизации данного государства, но и системой ценностей. При изуче­нии государственной политики мы описываем и объясняем различия, существующие между политическими системами, с помощью следу­ющих вопросов:

1. Какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей под­лежат регулированию и до какой степени? Регулирует ли государство

254

такие вопросы, как семейные отношения, экономическая, религиоз­ная, политическая деятельность, возможность емены местожитель­ства, профессиональная деятельность, защита личности и собствен­ности? Эти вопросы очерчивают сферу применения государственного регулирования.

2. Какие меры применяются для того, чтобы принудить или убе­дить граждан подчиниться? Использует ли государство средства мо­рального убеждения, систему финансового поощрения или взыска­ния, лицензирования определенных видов деятельности, физическо­го ограничения свободы или наказания, либо другие насильственные методы? Эти вопросы помогают нам понять инструменты, или меха­низмы, регулирования.

3. Какие социальные группы подлежат регулирующему воздей­ствию государства, существуют ли процедурные ограничения этого регулирования и как осуществляется защита прав? Применяются ли эти санкции единообразно или существует дифференцированный под­ход к различным лицам и группам? Есть ли у них право опротестовать примененные к ним меры? Эти вопросы позволяют установить субъекты регулирования.

Все современные государства используют санкции, но степень этого использования отражает различия в укоренившихся ценностях, в пре­следуемых целях и стратегических средствах их достижения. Один ас­пект регулирования особенно важен для политических намерений — это, контроль правительства над участие^ граждан в политической деятельности и над средствами коммуникаций. В предшествующих главах подчеркивалось, что именно наличие политической конкуренции определяет, насколько демократична та или иная политическая сис­тема. Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ста­вящих под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и свободу информации, до демократических, где эти права соблюдают­ся и защищаются. Государственное регулирование в этой сфере ока­зывает, таким образом, решающее воздействие на демократию.

Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию, т.е. к подавлению прав. Наша цивилизация и все ее скрашивающие жизнь достижения также зависят от государственного регулирования, кото­рое в большинстве стран действует в таких сферах, как неприкосновен­ность личности и собственности, экологическая безопасность (в том числе хранение и переработка токсичных отходов), адекватная меди­цинская помощь, охрана труда, предоставление равных возможнос­тей для получения образования и приобретения собственного дома.

Табл. 7.1 на основании экспертных оценок показывает уровень политических прав и гражданских свобод в тех странах, о которых идет речь в этой книге. Политические права — это возможности граж­дан участвовать в выборе политических лидеров, т.е. право избирать и претендовать на ту или иную должность. Понятие «гражданские сво-

255

Таблица 7.1 Рейтинг политических прав и свобод. 1998 г.

Страна	Политические права	Гражданские свободы
Бразилия	3	4
Вел икобритания*	1	2
Китай	7	7
Египет	6	6
Франция	1	2
Германия	1	2
Индия	2	4
Япония	1	2
Мексика	3	4
Нигерия	7	6
Россия	3	4
Соединенные Штаты	1	1 1

* Рейтинг Великобритании не включает показатели по Северной Ирландии, равные 4,3.

Источники: R. Adrian Karatnycky ei. al. Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. 1997-1998 (New Brunssyick, NJ; Transaction Publishers 1998), pp. 600-602. Ratings are as of January t, 1998.

боды» относится к защите значительных сфер человеческой деятель­ности и поведения (свободы слова, печати, собраний, совести) и к соблюдению процедурной защиты (имеются в виду Право на суд при­сяжных, гарантии против произвола и жестокого обращения). Поли­тические и гражданские права не существуют в отрыве друг от Друга. Нет государства, в котором уровень участия граждан в политической деятельности был бы высок и где при этом не соблюдались бы граж­данские права, как нет государства, где при соблюдении гражданских прав уровень участия граждан в политической деятельности был бы низок. Это соотношение предполагает прочную связь между участием граждан в политической деятельности и верховенством закона, а так­же равенством всех граждан перед законом, которое обеспечено соот­ветствующими процедурами. Все развитые демократические страны имеют высокий рейтинг и по гражданским, и по политическим пра­вам, хотя Соединенные Штаты намного опережают остальных по уров­ню гражданских свобод. Находящиеся на другом «полюсе» Китай, Еги­пет и Нигерия жестко подавляют как политические, так и гражданс­кие права населения. Особенно Китай старается установить всеобъемлющий контроль над средствами массовой информации и безграничное государственное регулирование всего, что касается лич­ности. Военное правительство, пришедшее к власти в Нигерии в 90-е годы, повинно в многочисленных нарушениях гражданских прав, Бра-256

зилия, Мексика и Россия находятся в середине списка. Разумеется, рейтинги постоянно меняются; за несколько десятилетий показатели Нигерии падали и поднимались соответственно .тому, как военные режимы чередовались с гражданскими. Рейтинг США вырос благода­ря прокатившемуся по стране в 60-е годы движению за гражданские Нрава.

В своей работе, посвященной государственным репрессиям 80-х годов, Стивен По и Нил Тэйт на материале 153 стран пришли к выво-| ДУ о том, что демократические политические институты и жизнь в " $??^ловиях мира и социального порядка лучше всего объясняют высо­кий уровень развития гражданских и политических прав. Авторитар­ные государства, а также те, которые ведут войну (с внешним врагом или гражданскую), чаще всего нарушают гражданские права. Высокий уровень экономического развития также способствует тому, что по­казатели получают позитивное значение [6].

Построение сообщества

и символические политические действия

Обращаясь к своим согражданам, политические лидеры часто зат­рагивают такие моральные категории, как мужество, отвага, мудрость великодушие, воплощенные в историческом прошлом государства, или такие ценности и идеологемы, как равенство, свобода, дух общ­ности, демократия, коммунизм, либерализм, религиозная традиция или обещания грядущих «воздаяний» и наград. Причины подобного обращения различны (например, стремление одержать победу на вы­борах или провести нужный законопроект). Однако весьма часто це­лью таких призывов и «символической политики» является построе-г ние единой общности, и достигается эта цель путем апеллирования к I национальным чувствам народа, к гражданственности или доверию к " власти.

Впрочем, служит это и другим целям — например, побудить граж­ дан исправно и честно платить налоги, неукоснительно соблюдать закон, быть готовыми к жертвам, опасностям и лишениям. Подобные призывы приобретают особую важность в кризисные моменты. Наи­ яркими примерами могут служить речи Перикла в Афинском _г нии во время Пелопоннесской войны, речи Франклина Д. Руз- =§ельта в наиболее тяжкий период «великой депрессии», Черчилля — , В ту пору, когда после падения Франции Британия в одиночку сража­ лась с Гитлером. Однако «символическая политика» имеет немалое не и не в столь экстремальных обстоятельствах. Распространен- _т Ji антиинфляционной мерой является призыв к предпринимателям §профсоюзным лидерам не взвинчивать цены и зарплаты. Строитель- **ю общественных зданий, возведение памятников, проведение праз-

257

17-7377

дничных шествий и гуляний, воспитание школьников в духе граж­данственности и патриотизма — все это призвано укреплять в населе­нии сознание легитимности власти и уверенности в том, что она спра­вится с задачами государственной политики.