Контроль над элитами

Рекрутирование элит имеет решающее значение для политичес­кой стабильности. Традиционные империи и диктатуры, где главной целью правителей было увековечение своей власти, похоже, уделяли вопросам рекрутирования больше внимания, нежели какой-либо иной системной функции. Элиты низшего уровня контролировались путем тщательного отбора верноподданных на надзирающие роли, как во­енные, так и гражданские, и через создание мощных стимулов к со­хранению лояльности. Захватившие власть генералы и авторитарные диктаторы сочетали политику награждения фаворитов с жесткими карами за провалы или неверность.

Современные авторитарные правители обнаружили, что одновре­менное манипулирование политической социализацией, политичес­ким рекрутированием и политической коммуникацией позволяет до­стичь более действенного контроля. Социализационные усилия направ­лены на то, чтобы внушать преданность и ограничивать и регулировать потоки информации. Но даже если рекрутирование оказывается час­тью более широкой системы контроля, это едва ли означает, что им пренебрегают. Отбор лидеров в бывшем Советском Союзе осуществ­лялся посредством механизма так называемой номенклатуры. При та­кой системе партийный орган непосредственно контролировал на­значения на важные посты, и его должностные лица имели последнее слово в рекрутировании. Кроме того, партия использовала сложный набор побудительных мер, дабы контролировать поведение отобран­ных должностных лиц. Эти побудительные меры серьезно ограничива­ли свободу действий всех, за исключением руководителей самого высо-

232

кого ранга. Советские лидеры прибегали к нормативным стимулам, та­ким, как апелляция к партии, идеологии и национальным идеалам, к финансовому стимулированию в виде более высокого жалованья, дос­тупа к качественным продуктам питания и одежде, лучшего жилья и возможности путешествовать и к принуждению, в частности к поли­цейскому, партийному и бюрократическому надзору. В качестве наказа­ния использовались понижение в должности, тюремное заключение и даже смертная казнь. В целях предотвращения возможности переворота со стороны внутренних силовых структур и армии разнообразные плас­ты управленческих и принудительных органов были переплетены так, чтобы ни один из них не мог действовать самостоятельно.

Импичмент

Во многих авторитарных системах отсутствуют какие бы то ни было легальные и институционализированные механизмы смещения поли­тических лидеров, если те утратили популярность или преступили все допустимые пределы. В демократических системах такие механизмы есть, но они варьируются в зависимости от типа системы. В парламент­ских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недове­рия. В Германии в октябре 1982 г. канцлер Гельмут Шмидт, бывший социал-демократом, был смещен со своего поста христианским де­мократом Гельмутом Колем. В Великобритании премьер-министра Мар­гарет Тэтчер в 1990 г.-сместила ее собственная партия, заменив Джо­ном Мейджором.

Демократические президентские системы оказываются где-то по­средине между системами авторитарными и парламентскими. В отли­чие от премьер-министров при парламентском устройстве президен­ты имеют фиксированный срок полномочий. Вместе с тем в большин­стве президентских систем допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, но обычно только в том случае, если те виновны в совершении серьезною уголовного или иного преступления. Процедура, посредством которой это проис­ходит, называется импичментом. В американской системе процедура импичмента может быть использована против лиц, занимающих выс­шие правительственные посты, включая президента (как в случае с Никсоном или Клинтоном), а также против судей Верховного суда, если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должностные лица также могут быть смещены или по­нижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемы­ми компонентами системы политического рекрутирования. За после-

233

дние 130 лет через первую часть процедуры импичмента (предполага­ющую выдвижение обвинения палатой представителей) прошли два президента США (см. часть III). В последние два десятилетия: перед угрозой импичмента оказались два американских президента — Ник­сон в 1974 г. и Клинтон в 1998-1999 гг. Однако пока что ни один президент не был признан в Сенате виновным и смещен с должнос­ти, хотя такая судьба постигла многих других должностных лиц феде­рального уровня, в частности судей (см. вставку 6.4).

Когда в Латинской Америке, Европе и других частях мира прини­мались писаные конституции, туда часто включались положения об импичменте, имитирующие американскую практику. Хотя импичмент ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президент­скую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процеду­ра была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентс­ких системах. Был накоплен определенный опыт использования этой политико-юридической формы контроля над высшими должностны­ми лицами государственной службы и судебной власти.

Процедура импичмента, как правило, включает в себя три ком­понента:

1. Преступления, которые могут повлечь за собой импичмент, обыч­но определяются в качестве представляющих особо сильную угрозу общественному благу и безопасности.

2. Предусмотренная кара — отстранение от должности и иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после отстранения виновного от государственной должности по приговору суда.

3. Решение об импичменте принимается законодательным орга­ном, но для его принятия недостаточно простого большинства; для импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного заключения.

Утверждение процедуры импичмента связано с появлением прези­дентской системы разделения властей, которая нуждалась в экстраор­динарных сдержках, способных предотвратить злоупотребления влас­тью со стороны высших руководителей. Создатели американской кон­ституции считали, что обычные сдержки и противовесы — недостаточная защита от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объе­диняет законодательную и судебную власть против зарвавшейся испол­нительной власти (хотя в случае США он применялся преимуществен­но против нарушивших закон судей). Позитивное значение импичмента заключается в том, что он обеспечивает способ мобилизации полити­ческой власти в случае возникновения угрозы конституционному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, что он будет использован для решения менее насущных задач. Когда при системе разделения властей исполнительная и законодательная ветви контро-

234

ВСТАВКА 6.4

Импичмент

Часто думают, что процедура импичмента характерна скорее для президентской, нежели для парламентской системы. Тем не менее ее современные истоки лежат в Великобритании. Создатели американской Конституции позаимствовали импичмент из бри­танского институционального наследия. В английской конститу­ционной традиции процедура импичмента применялась по отно­шению к высшим чиновникам правительства и государственной службы, обвиненных в «тяжких преступлениях и судебно наказу­емых проступках», которые наказывались смещением с должнос­ти. Импичмент был особой процедурой, никак не связанной с судебным контролем над преступным поведением.

Показательное дело по импичменту разбиралось в британс­ком парламенте в то самое время, когда писались памфлеты, со­ставившие серию «Федералист» [4], проект фслсральной консти­туции США и штаты были заняты ее ратификацией. Генерал-гу­бернатор Индии (1774—1784) Уорен Хастише был обвинен и осужден за «тяжкие преступления и судебно илка туемые проступ­ки» партией вигов, которая тогда контролировали парламент. Па­лата лордов рассматривала это дело свыше семи лет (1787-1795), но так и не смогла признать Хастингса виновным. Впоследствии, когда в Великобритании полностью сложилась система парламен­тского правления, эта практика вышла из употрсош-иия. При пар­ламентской системе члены кабинета и министры сохраняют свои посты только до тех пор, пока пользуются доверием парламентс­кого большинства. Они могут быть отстранены от киисти и любое время и по любой причине посредством вотума педопсрия. Поэто­му парламенту гораздо проще сохранять подотчетность высшей политической элиты через угрозу вотума недоверия, нежели че­рез процедуру импичмента.

лируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть собжпн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы пре­дотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент ча­сто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для призна­ния виновным, как правило, требуется значительное большинство — в Соединенных Штатах две трети голосов в сенате.

Из 12 стран, рассматриваемых в настоящей книге, в 10 (т.е. во всех, за исключением Японии и Китая) предусмотрен тот или иной вариант импичмента. Бразилия и Мексика, как и другие латиноаме-

235

Конфедеративная система Омбудсмен Отношения доверия Парламентский режим Политическая исполнительная власть Полупрезидентский режим Пранила принятия решений Разделение властей Реальная исполнительная власть Судебный надзор Унитарная система Федеративная система Церемониальная исполнительная власть

риканские страны, позаимствовали эту процедуру у Соединенных Штатов и имеют традиции ее использования. В Мексике импичменту могут быть подвергнуты президент, губернаторы штатов и федераль­ные судьи. Действующая в Бразилии разновидность процедуры им­пичмента также аналогична принятой в Соединенных Штатах с той только разницей, что для предъявления президенту или высшим го­сударственным Чиновникам обвинения в преступлении, караемом импичментом, требуется две трети голосов в палате представителей, а для вынесения обвинительного приговора — две трети голосов в сенате. Это положение конституции было задействовано в 1992 г., когда президент Коллор был подвергнут импичменту по обвинению в широкомасштабной коррупции. Он ушел в отставку, не дожидаясь разбирательства своего дела в сенате.

Среди европейских стран механизм импичмента существует во Франции и в России, однако ни там, ни там он ни разу не был запу­щен. Причина в том, что в обоих случаях процедура импичмента край-He сложна и установлены высокие конституционные требования для признания должностного лица виновным. В России общественное ра­зочарование президентом Ельциным было настолько велико, что там всерьез обсуждался вопрос об импичменте. В Индии, Египте и Ниге­рии также имеется механизм импичмента, хотя опыт Нигерии в этом плане ограничен периодом Второй республики (1979-1983). В это вре­мя импичменту был подвергнут один из губернаторов штата.

В долгосрочной перспективе конечным контролирующим инстру­ментом демократического устройства являются периодически прово­димые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает поли­тиков отзываться на нужды и требования граждан. Этот механизм глу­боко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выбор­ные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки полити­ческого курса способны сделать тщетными попытки даже подготов­ленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успе­хи и провалы. Многочисленность политических проблем порой зас­тавляет избирателей разрываться между альтернативными кандидатами, а бывает и так, что ни одна из альтернатив не кажется им чересчур привлекательной. Но при всем своем несовершенстве это замечатель­ная система рекрутирования, которая, влияя на потоки информации, групповую активность и партийную конкуренцию, позволяет каждо­му гражданину оказывать определенное влияние на процесс выработ­ки политического курса. Именно поэтому мы считаем ее наиболее важной демократической структурой.

236

Авторитарный режим Бикамерализм Бюрократия

Выработка политического курса Высшая государственная служба Государственная служба Демократический президентский режим Законодательное собрание Индивидуальный исполнительный _:орган Кабинет

Коллективный исполнительный Орган Конституционный режим Конституционный совет

Aberbach J,, Putnam R. D., Rockman В. A. Bureaucrats and Politicians in Western

Democracies. Cambridge, MA, 1981.

Dahl R. APolyarchy: Participation and Opposition.New Haven, 1971. Daring Я. (ed.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. N.Y., 1995. HuberJ. D. Rationalizing Parliament. Cambridge, 1996. tiatzfnstein P. Small States in World Markets. Itaca, 1985. Lijphart A. Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New

Haven, 1977. Lijphart A, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments

in Twenty-One Countries. New Haven, 1984. Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms ;nul Performance in

Thirty-Six Countries. New Haven, 1999. LinzJ., ValenzuelaA. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative

Perspectives. Baltimore, 1994. March H. G., Olsen H. P. Rediscovering Institutions: The Organi/ationa! Basis of

Politics. N.Y., 1989. North D. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance.

Cambridge, 1990.

O'DonnellG., Schmitter Ph. Transitions from Authoritarian Rule. Baltimore, 1986. Powetl G. B. Contemporary Democracies. Cambridge, MA, 1982. Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, and Significance. Boston, 1964. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. N.Y., 1997. ShugartM., CareyJ. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral

Dynamics. Cambridge, 1992.

Strom K. Minority Government and Majority Rule. Cambridge, 1990. Tsebelis G., Money J. Bicameralism. Cambridge, 1997. Weaver K., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities

in the United States and Abroad. Washington, 1993.

237

Weber M. Bureaucracy//Gerth Н.Н., Mills C.W. (eds.) From Max WebeT.^N.Y.,

1976.

Weingast B. R. Political Foundations of Democracy ad the Rule of Law//American Political Science Review, 1997, vol. 91, № 2.