Кабинет

Во многих политических системах Кабинет является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государствен­ными секретарями») всех основных департаментов («министерств») исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается — иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который и руководит его работой.

Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иног­да (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение зако­нодательного органа (в США — сената). Как правило, президент име­ет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.

В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зави­сит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязатель­ная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из сво­их членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где либо одни, либо Другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вме­сте взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завое­вать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контро­лирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуа­ция, партия большинства практически всегда самостоятельно форми­рует однопартийный Кабинет большинства.

Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не наби­рает большинства голосов. Для многих многопартййных систем ти­пичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. созда­ется миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и форми­руют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до

214

выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совмест­но, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются опреде­ленными преимуществами, специально предусмотренными в электо-ральном законодательстве. Многие немецкие и французские прави­тельства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предо­ставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.

Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглаше­ния. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована под­держка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения электоральной кампании или же, если речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период. Если дри парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернатив­ных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство .'меньшинства, либо мажори­тарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обыч­но такое происходит, когда острота разногласий между другими парти­ями .исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллю­стрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто .остаться у власти. При мажори­тарной коалиции торг происходит преимущественно между партнера­ми по коалиции, представленными в Кабинете.

Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при сочетании парламентского правительства с электоральной системой пропорционального представительства. Пропорциональные электораль­ные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избирате­ли лишаются возможности определять» кто будет контролировать ис­полнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к пара­доксальным результатам: так, партии» утратившие поддержку изби­рателей на выборах, бывают способны путем межпартийных перего-Юров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема заключается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко

215

Партийная система		Результаты выборов	Тип Кабинета
/	Двухпартийная ' система \		Однопартийный

Мажоритарная ситуация

большинства

Конкурентные партийные

системы

Многопартийная система

Мажоритарный коалиционный кабинет

Миноритарный коалиционный кабинет

Однопартийный

кабинет

меньшинства

Рис. 6.2. Пути формирования Кабинета в парламентской демократии.

оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избира­телями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.

Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важ­ную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава испол­нительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В пар­ламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполни­тельные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должност­ных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполити­ческого кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолк­лендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее прово-

216

дить старый политический курс, а не инициировать новый. Без поли­тически мотивированных министров бюрократия склонна к косности и инерции.

Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбю­ро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обыч­но сопровождается структурными изменениями — назначением энер­гичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Чет­вертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и об­щие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.

Если в системах, основанных на разделении властей, президент­ский пост и конгресс кошролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную по­литику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», зако­нодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, кото­рая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.

Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей по­казывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти -- президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенден­ция к отождествлению высшего руководителя политической испол­нительной власти с кем-то из старших родстве! и in кон. По мере взрос­ления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями (см. гла­ву 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уро­вень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления лю­дей во взрослый возраст.

Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связан­ными с назначением не только членов кабинета или политбюро и министров правительства, но и нередко судей, высших государствен­ных служащих, послов и генералитета. Обычно политические испол­нительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполни­тельная власть играет центральную роль и в политической коммуни­кации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им под­держки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни.

217