Политические исполнительные органы

В современных государствах исполнительная власть представляет собой наиболее крупную, разветвленную и обычно самую мощную отрасль управления. Весьма сложно дать простую и четкую характери­стику исполнительных органов, но если ставить перед собой такую задачу, то разумно начать с самой вершины пирамиды. В правитель­ство, как правило, входит небольшое число высших руководителей, должностных лиц, которые находятся на вершине нередко колоссаль­ной исполнительной ветви. Такие высшие руководители по-разному Называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Не-Моторые именуются президентами, другие — премьер-министрами,

209

14 7377

канцлерами, государственными или же генеральными секретарями, третьи — председателями или председательствующими. Имеется даже несколько монархов, которые все еще обладают реальной властью. Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функ­ций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, од­нако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществлении политического курса государства.

Для демократических режимов типично либо наличие единого гла­вы исполнительной власти (президентская система), либо разделение верховной исполнительной власти между двумя должностными лица­ми: исполняющим главным образом церемониальные функции гла­вой государства и более влиятельным в плане реальной политики гла­вой правительства. В парламентских системах эти две роли практически всегда разделены. Там проводится различие между «главой государства», который выступает преимущественно как представительное должност­ное лицо, и «главой правительства», который принимает и осуществля­ет властные решения. Высшее руководство исполнительной власти мо­жет быть как индивидуальным, так и коллективным. В табл. 6.3 приведе­на классификация исполнительных органов в зависимости от того, являются ли они индивидуальными или коллективными, реальными или церемониальными. Власть политического исполнительного органа мо­жет считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен

Таб л и ц а 6.3 Типы высших органов исполнительной власти в отдельных странах

Реальная власть	Церемониальная власть
Индивидуальная
Президент США Президент Франции Премьер-министр Франции Канцлер ФРГ Премьер-министр Великобритании Генеральный секретарь КПК Президент Мексики Премьер-министр Индии Президент РФ Президент Бразилии	Президент ФРГ Английская королева Император Японии Президент Индии Президент КНР
Коллективная
Британский кабинет Японский кабинет Политбюро КПК	Английская королевская семья

210

действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших прави­тельственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его масть является символической или церемониальной. В президентских Системах церемониальные и реальные функции практически всегда ис-Волняются одним лицом — президентом.

К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной вла­стью относится президентство в США — пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя ис­полнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и кол­лективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безо­пасности, они выступают не столько в качестве органов коллектив­ного принятия решений, сколько как советники президента. Влиятельным главой исполнительной власти, который назначает пре­мьер-министра и может распустить законодательное собрание и 9бъя-вить новые выборы, является и французский президент. Индивиду­альным главой исполнительной власти и наиболее могущественной политической фигурой в стране предстает также Генеральный секре­тарь, компартии Китая (КПК).

Несколько сложнее классифицировать политические системы по 'шкале индивидуальное—коллективное руководство. В Великобритании премьер-министр обычно играет доминирующую роль в кабинете в Периоды войн и кризисных ситуаций. Сильный премьер-министр мо­жет оказывать решающее влияние на свой кабинет и в менее тяжелые времена, но по большей части британская исполнительная власть осу­ществляется коллективно. Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров правительства, собирается регулярно и принимает важ­нейшие общеобязательные решения. Федеральный сонет Швейцарии — крайний пример коллективного исполнительного органа, его глава избирается ежегодно и исполняет почти исключите л ь по председатель­ствующие функции. Британская королевская семья олицетворяет со­бой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, тре­бующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.

Хотя мы вправе подразделять органы верховной исполнительной власти на индивидуальные и коллективные, на практике все подраз­деления этой ветви управления включают в себя множество членов — избранных или назначенных должностных лиц, обладающих опреде­ленными полномочиями в выработке политического курса. Британс­кий премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ. В Соединенных Штатах вступающему в должность президенту прихо­дится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на клю­чевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в ис­полнительных органах.

211

усиления своей реальной политической власти, а во-вторых, участие ^ В политической жизни может ослабить его способность выступать в р Качестве символической или объединяющей фигуры.

213

В конце XX столетия монархии стали гораздо более редким явле­нием, чем в его начале. Некоторые монархи, например король Сау­довской Аравии и наследственные властители ряда других арабских стран, по сей день пользуются реальной властью. Вместе с тем боль­шинство современных монархов почти или полностью лишены реаль­ного политического влияния. Монархи вроде английской королевы или скандинавских королей выполняют преимущественно символи­ческие и церемониальные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они — живые символы государ­ства и нации и их исторической преемственности. Английская короле­ва может жаловать награды или возводить в звание пэра прикоснове­нием своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения правительства она формально назначает премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост за­нимает лидер партии большинства в палате общин. Недавние сканда­лы в британской королевской семье снизили ее престиж, и теперь она уже не производит впечатление столь же сплоченной и преисполнен­ной достоинства, как прежде. Традиционно облагораживается и воз­величивается и японский император, играющий важную роль в каче­стве национального символа. Напротив, монархии скандинавских го­сударств и стран Бенилюкса более приземлены. Поскольку члены указанных королевских фамилий периодически пользуются весьма скромными транспортными средствами, эти династии иногда назы­вают «велосипедными монархиями» (см. вставку 6.2).

В республиканских странах с парламентскими системами функ­ции, которые в парламентских монархиях падают на плечи королей и королев, исполняют президенты. Так, германские президенты произ­носят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно пар­ламентским системам, коммунистические режимы склонны разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониаль­ным должностным лицом является, например, президент Китайской Народной Республики. Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях.

Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный испол­нительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Институт президентства в Соеди­ненных Штатах, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции, чреват двояким риском. Во-первых, президент может по­пытаться использовать церемониальную и символическую власть для

212

ВСТАВКА 6.2

Пышность и церемония против «велосипедных монархий»

Возможно, монархии и отмирают, однако в Западной Европе все еще больше монархий, чем в любом другом регионе мира. К монархиям относятся Великобритания и Испания, равно как и шесть более мелких европейских демократий (Нидерланды, Бель­гия, Люксембург, Дания, Норвегия и Швеция), а также несколь­ко микрогосударств типа Монако. Большинство этих монархий имеет длительную историю, но две из них появились лишь в XX столетии — норвежская (1905) и испанская (1975), которая была создана при переходе страны от диктатуры Франко к демократии. Возможно, испанский король имеет больше влияния, нежели любой другой из европейских монархов, однако мало кто из них обладает какой-либо реальной властью вообще. В ходе конститу­ционной реформы 1970-х годов король Швеции был даже лишен всех формально остававшихся у него полномочий.

Монархии различаются скорее по стилю, чем но объему пол­номочий. Британская монархия склонна к пышности и церемо­ниалу, и королева подъезжает к парламенту в золоченой карсте, в которую впряжены богато украшенные лошади. Монархии скан­динавских государств и стран Бенилюкса иногда mi зынают «ве­лосипедными» (происхождение этого определения понятно из снимка, где королева Нидерландов Беатрикс сфотографирована на велосипеде). Покойный король Норвегии Олаф V (правивший с 1957 по 1991 г.) отличался особой простотой правок. В юности он участвовал в Олимпийских играх по прыжкам на лыжах с трам­плина, и даже в последние годы жизни его часто можно было встретить на лыжной прогулке в лесах вокруг Осло в сопровож­дении лишь своей собаки. Во время нефтяного кризиса 1970-х годов он настоял на том, чтобы добираться от евоей королев­ской резиденции до лыжной трассы на общественном транспор­те (и оплачивать свой билет). Когда Олаф был еще наследным принцем, он как-то давал интервью журналисту, который явил­ся в королевскую резиденцию без предупреждения. Отвечая на вопросы репортера, наследный принц продолжал готовить свои фирменные семейные блюда.