Структура законодательных собраний

Ассамблеи варьируются не только по объему властных полномо­чий и функциям, но и по своей организации. Легислатуры могут со­стоять из одной или из двух палат (в первом случае их называют одно­палатными, во втором, соответственно, — двухпалатными). В боль­шинстве двухпалатных легислатур палаты различаю гея как по своим полномочиям, так и по принципам формирования. В Европе палаты парламентов выросли из «сословий» (статусных социальных групп) — органов, время от времени созывавшихся королями и другими на­следственными правителями для консультаций и фискальных сборов. Во Франции существовали три сословия — духовенство, высшая ари­стократия и так называемое третье сословие, представлявшее осталь­ные классы. До 1866 г. шведский парламент насчитывал четыре (!) палаты — в отличие от других государств, там была отдельная палата для крестьянства, составлявшего основную массу населения. В Англии сословия были изначально организованы в две палаты: лорды — ду­ховные (епископы) и светские (знать) — заседали в палате лордов, а нетитулованные дворяне и бюргеры — в палате общин. В настоящее время последняя крупнейшая наследственная палата парламента — британская палата лордов — подвергается радикальной хирургичес­кой операции, которая может привести к ликвидации наследствен­ной титулованной аристократии.

В большинстве демократических, а также в ряде авторитарных си­стем действуют бикамеральные (двухпалатные) ассамблеи. В федера­тивных системах обычно предусмотрены одновременно две формы

представительства: как правило, одна палата обеспечивает представив тельство населения, а другая — территориальных единиц. Бикамера-лизм широко распространен даже в унитарных системах (вроде Фран­ции), хотя там функция второй палаты заключается не в представи­тельстве субнациональных единиц, а в контроле над процессом определения политического курса. Двухпалатный конгресс Соединен­ных Штатов вырос как из федерализма, так и из стремления рассре­доточить власть федерального правительства. Нижняя палата непос­редственно представляет граждан, и избирательные округа сходны по численности населения. В свою очередь в сенате все 50 штатов страны имеют одинаковое представительство. Палаты американского конг­ресса обеспечивают сдержки и противовесы как друг другу, так и остальным ветвям власти. Так, сенат должен утверждать заключенные президентом договоры и сделанные им назначения на высшие госу­дарственные должности; для объявления войны требуется согласие как сената, так и палаты представителей, кроме того, последняя дол­жна инициировать все меры, связанные с налогообложением и ассиг­нованиями.

Американская система, где две палаты обладают примерно рав­ными полномочиями, не типична. В большинстве бикамеральных сис­тем одна палата доминирует, а другая (как Совет Федерации Федераль­ного собрания России или французский сенат) наделена более ограни­ченными полномочиями, часто сводящимися к защите региональных интересов. В парламентских системах министры кабинетов обычно изби­раются из числа членов или лидеров партии, которая имеет большин­ство в палате, в наибольшей степени представляющей население. В та­кого рода системах правительства, как правило, ответственны только перед одной палатой, которая в связи с этим занимает более важное положение в процессе принятия решений, чем другая.

Ассамблеи также различаются по своей внутренней организации, причем эти различия часто имеют важные последствия для выработки политического курса. Известны две важнейшие формы внутрипарла-ментской организации — партийные группы и формальные подразде­ления ассамблеи (председательствующие должностные лица, комите­ты и т.п.). Между силой партийных групп и влиянием других субъеди­ниц законодательного собрания (например, комитетов) часто существует обратная зависимость: чем сильнее партии, тем слабее комитеты, и наоборот. Члены британского парламента проявляют боль^ шую склонность голосовать в соответствии с партийной линией, чем американские конгрессмены. В Великобритании, как и во многих дру­гих парламентских системах, парламентарии редко голосуют в проти­вовес инструкциям, полученным от лидеров своих партий. Поскольку кабинеты обычно остаются у власти лишь до тех пор, пока располага­ют поддержкой парламентского большинства, отклонение от партий­ной линии чревато падением правительства и новыми выборами.

208

I В президентских системах президент и законодатели избираются Раз-1, дельно и на фиксированный срок. Поэтому судьба правящей партии _ там прямо не зависит от голосования по законодательным мерам. \ В американских легислатурах партийная дисциплина действует глав-I ным образом при решении процедурных вопросов, таких, как опре-| деление состава комитетов и председательствующих должностных лиц. | По сущностным проблемам политического курса конгрессмены-де-| мократы и республиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в f ходе голосования со своими партийными лидерами или нет. | Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие струк-I; турные установления, обеспечивающие разделение труда законодате-=: лей, дабы те могли специализироваться на особых проблемных обла-Ц стях. Без такой внутрипарламентской организации было бы невозможно Ш регулировать широкий поток законодательной деятельности. Однако, Щ как уже говорилось, значимость комитетов в разных легислатурах не g-'- одинакова. В некоторых законодательных собраниях, например в Кон­грессе США, комитеты обладают серьезным влиянием. Частично это Ж: объясняется тем, что они высоко специализированы, имеют значи-тельные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает со сфе-Д рой полномочий отдельных департаментов исполнительной власти. Сильные комитеты обычно действуют на основе четкою, законода­тельно оформленного разделения труда, соответствующего разделе­нию труда в рамках исполнительной власти, и нередко представляют собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции. Британские парламентские комитеты существенно слабее с но их американских ана­логов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме того, они располагают меньшими штатами и назначаются лишь для подготовки конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии аккумули­ровать экспертные знания в какой-то особой области полигики. Ко­митеты Германии и Японии сильнее британских, но слабее соответ­ствующих образований в американском конгрессе 112].