Ассамблеи

Помимо групп интересов и политических партий, в процесс вы­работки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассам­блеи). Важность каждого из этих институтов в определении полити­ческого курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодатель­ным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исланд­ский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из дей­ствующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политичес­ких системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также имену­ют «легислатурами*, т.е. законодательными органами (вне зависимос­ти от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для при­нятия важнейших решений, касающихся политического курса госу­дарства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как

204

правило, они избираются народным голосованием и потому, по край­ней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными орга­нами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство -— обязательный формальный компонент легитимного правительства.

Функции ассамблей

Члены ассамблеи, численность которых варьируется от несколь­ких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюд­жетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфе­ре правительственных назначений, а часть из них выступает в каче­стве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уго­ловных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санк­ция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами — преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрок­ратии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определе­ния политического курса в разных странах, то на одном полюсе ока­жется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом — Всекитайское собрание народных представителей, которое редко со­бирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслуши­вать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, при­нятые в других местах. Примерно посередине располагается британс­кая палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, одна­ко государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). В большинстве случаен ассамблеи представля­ют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.

Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах об­щественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан,

205

выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое ме­сто в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политичес­кого курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую зна­чимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кри­зисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правитель­ству, хотя именно они создают возможность для парламентских ини­циатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.

Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важ­ное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политичес­ких функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутирова-нйи элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-ми­нистр и министры кабинета обычно проходят через школу парламент­ской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуля­ции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной

Таблица 6.2 Роль законодательных собраний в отдельных европейских странах*

Важность для граждан

Влияние на выработку политического курса

* Страны ранжированы по нисходящей.

Источники: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective//West European Politics, July 1990, vol. 13, p. 146; Eurobarometer, Apr. 1989, p. 110.

206

партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем са­мым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан во­обще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выра­ботке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах, В обычной ситуации британская палата Общин почти не оказывает независимого влияния на выработку поли­тического курса, поскольку этот процесс контролируется принадле­жащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и йроходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дис­куссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в усло­виях децентрализованной американской системы вынужден делить ос­тальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.