
- •Глава 5
- •Личностная агрегация интересов
- •Институциональная агрегация интересов
- •Состязательные партийные системы и агрегация интересов
- •Вставка 5.1
- •Вставка 5.2
- •Либерально-демократическая партия!
- •Классификация состязательных партийных систем
- •Система коалиций большинства
- •Авторитарные партийные системы
- •Агрегация интересов и военные
- •Тенденции в области агрегации интересов
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6
- •Конституции и правила принятия решений
- •Выработка конституций
- •Территориальное распределение правительственных полномочий
- •Вставка 6.1
- •Вотум доверия в парламентских демократиях
- •Ограничения правительственных полномочий
- •Ассамблеи
- •Функции ассамблей
- •Структура законодательных собраний
- •Политические исполнительные органы
- •Таб л и ц а 6.3 Типы высших органов исполнительной власти в отдельных странах
- •Кабинет
- •Бюрократия
- •Функции бюрократии
- •Бюрократия как форма организации
- •Рекрутирование элит
- •Высшее руководство исполнительной власти
- •Представительство: отражение и погрешности в репрезентации
- •Предпочтения и компетентность в представительстве
- •Контроль над элитами
- •Импичмент
- •Власть и круг ее обязанностей
- •Распределение
- •Результаты: внутреннее благосостояние
- •Уровень благосостояния населения в рассматриваемых странах. 1989-1996 гг.
- •Решения и результаты в сфере международной политики
- •Политические блага и ценности
- •Политические ценности
- •Индустриально развитые демократические государства
- •Доиндустриальные государства
- •Демократизация в развивающихся странах
- •Система компромиссов и цена возможностей
- •Ключевые понятия
- •Рекомендуемая литература
Ассамблеи
Помимо групп интересов и политических партий, в процесс выработки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассамблеи). Важность каждого из этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодательным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исландский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из действующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политических системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также именуют «легислатурами*, т.е. законодательными органами (вне зависимости от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для принятия важнейших решений, касающихся политического курса государства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как
204
правило, они избираются народным голосованием и потому, по крайней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными органами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство -— обязательный формальный компонент легитимного правительства.
Функции ассамблей
Члены ассамблеи, численность которых варьируется от нескольких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюджетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфере правительственных назначений, а часть из них выступает в качестве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уголовных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санкция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами — преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрократии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определения политического курса в разных странах, то на одном полюсе окажется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом — Всекитайское собрание народных представителей, которое редко собирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслушивать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, принятые в других местах. Примерно посередине располагается британская палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). В большинстве случаен ассамблеи представляют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.
Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах общественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан,
205
выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое место в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политического курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правительству, хотя именно они создают возможность для парламентских инициатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.
Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политических функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутирова-нйи элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-министр и министры кабинета обычно проходят через школу парламентской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуляции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной
Таблица 6.2 Роль законодательных собраний в отдельных европейских странах*
Важность для граждан
Влияние на выработку политического курса
* Страны ранжированы по нисходящей.
Источники: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective//West European Politics, July 1990, vol. 13, p. 146; Eurobarometer, Apr. 1989, p. 110.
206
партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем самым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан вообще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выработке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах, В обычной ситуации британская палата Общин почти не оказывает независимого влияния на выработку политического курса, поскольку этот процесс контролируется принадлежащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и йроходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дискуссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской системы вынужден делить остальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.