Ограничения правительственных полномочий

В отличие от авторитарных режимов, для демократий характерны определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксиро­ванные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых пол­номочия различных правительственных органов определены и огра­ничены писаными конституциями, сводами законов или традицией, называются конституционными. Гражданские права — такие, как пра­во на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вме­шательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Ключе­вую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Как показано в табл. 6.1, с точки зрения ограничения правительственных полномочий, на одном полюсе находятся те политические системы, где суды практически не ограничивают принудительную власть пра­вительств по отношению к гражданам, а на другом — те, где суды не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции. Со­единенные Штаты — наилучший пример системы, где политическая власть ограничена судами. Судебный надзор позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий. В большинстве других конституцион­ных режимов действуют независимые суды, которые защищают граж­дан от неправильного применения законов и норм, но не вправе от­менять постановления законодательных собраний или исполнитель­ных органов. Основные права граждан в таких системах защищаются законом, обычаем, а также через самоограничение и политическое давление.

Конституционные суды Германии и Японии в известной степени наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми другими правительственными органами. Во Франции судебный над-

201

Таблица 6.1 Судебное ограничение правительственной власти

Отсутствие Жесткие
ограничении ограничения
Зависимые суды	Независимые суды	Судебный надзор
Китай	Великобритания	Соединенные Штаты
		Америки
Египет	Бразилия	Германия
Нигерия	Россия	Япония
Мексика		Франция
		Индия

зор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение о конституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законо­дательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в конституцион­ный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За после­дние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важ­нейший конституционный ограничитель законодательных действий. Все писаные конституции предусматривают возможность внесе­ния конституционных поправок. Большинство разработчиков консти­туций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут ока­заться потенциально двусмысленными или неэффективными, а так­же поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если консти­туцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конститу­ционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей види­мости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обыч­ный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парла­ментский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предла­гать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние по­пытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществля­ются посредством обычного законодательства (см. часть III). Посколь-

202

ку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведе­ния новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.

В некоторых странах для внесения изменений в конституцию не­обходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети го­лосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя тре­тями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формаль­ная процедура изменения конституции действует в Соединенных Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая про­цедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями го­лосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначен­ных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа аме­риканской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различить закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, по­чти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10]. Один из важнейших выводов, вытекающих ш рис. 6.1 и табл. 6.1, заключается в том, что конституции способны концентрировать пра­вительственную власть или рассредоточивать ее но нескольким изме­рениям. Выбор между этими конституционными альтернативами не­избежно требует компромиссов. Наверное, никто мчтсх, кто выступа­ет за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в «Левиа­фане» Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных дос­тоинств. Их правительства обычно бывают дейстнспными и эффек­тивными и, поскольку опираются на принцип большинства, как пра­вило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочислен­ная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредото­чивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупот­ребления власти, в частности тиранию большинства, и их политичес­кий курс менее подвержен изменениям во времени.

Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив ма­жоритарные и консенсусные режимы [11]. Институты мажоритарной демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять

203

властью представителей большинства избирателей. Полномочия скон­центрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого боль­шинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны раз­водить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совме­стного осуществления полномочий в рамках исполнительных орга­нов, иногда предусматривая представительство этнических и конфес­сиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический об­разец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лин­гвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Шта­там присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по прави­лу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двух­палатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем скон­центрированы.