Территориальное распределение правительственных полномочий

Основополагающие правила принятия решений в политических системах могут различаться по трем важным измерениям; 1) террито­риальное распределение компетенции между центральным (нацио­нальным) правительством и правительствами более низкого уровня, Например штатов, провинций или муниципалитетов; 2) разделение полномочий между отдельными ветвями управления и 3) ограниче­ния правительственной власти. Мы последовательно рассмотрим эти измерения, начав с территориального распределения компетенции.

€ точки зрения территориального распределения компетенции одной крайностью являются конфедеративные системы, другой — уни­тарные, с федеративными в качестве промежуточного варианта (рис. 6.1). Соединенные Штаты во времена действия первой Конститу­ции* представляли собой конфедерацию. Верховная власть принадле-

* Имеется в виду Договор об образовании конфедерации тринадцати англий­ских колоний в Северной Америке 1781 г. — Примеч. пер.

193

Децентрализованные >	k
системы
Конфедеративные	Европейский	Соединенные
системы	союз	Штаты Америки
		во времена
		Договора
<U		об образовании
§ •*» а		конфедерации
ч * а-
§ <w ?
а § «ц Федеративные	Нигерия Германия Россия	Бразилия
g 'В § системы	(военное Индия	Мексика
а *г i	правительство) Нигерия	Нигерия
5, з	Советский Союз (Первая	(Вторая
t-ч	республика)	республика)
		Соединенные
		Штаты Америки .
Унитарные	Китай Япония " Франция
системы	Египет Великобритания
Централизованные ШГТРЫЫ		———— -. _____ w

Авторитарные Парламентские Смешанные Президентские Сконцентрированные Рассредоточенные

Структурное разделение власти '' ^:

Рис. 6.1. Разделение правительственной власти.

жала штатам. Центральное правительство было наделено полномочия­ми в области внешних отношений и обороны, однако зависело от финансовой и иной поддержки со стороны штатов. После принятия Комституции 1787 г. в США была установлена федеративная система, иначе-говоря, центральное правительство и правительства штатов получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих полномочий. В настоящее время в США, Германии, России, Индии, Мексике и Бразилии действуют федеративные системы, при которых центральные и региональные единицы обладают автономией в опре­деленных областях государственной политики. Однако распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами там далеко не одинаково. Великобритания, Франция, Китай, Япония и Египет относятся к унитарным системам, где власть и полномочия сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные и местные единицы располагают только теми полномочиями, кото­рые специально делегированы им центральным правительством. Пос­леднее вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще ото­брать их.

Большинство государств мира — унитарные. Действительно, фе­деративными являются только 18 государств, т.е. меньше 10% от их общего числа. Но хотя федеративных государств относительно немно-

194

го, они, как правило, бывают крупными и весомыми в политическом плане. Они охватывают порядка 41% территории планеты, где прожи­вает более трети населения Земли. Вообще говоря, чем крупнее и раз­нообразнее государство, тем больше шансов, что оно окажется феде­ративным. Принято считать, что у федеративного устройства есть мас­са преимуществ. Во-первых, в многонациональных или иным образом расколотых обществах оно помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают на географически компактных территориях. Во-вторых, федерализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем са­мым охранять рынки и гражданские свободы. В-третьих, он открывает перед субъединицами (вроде штатов) возможность экспериментиро­вать в области политического курса, что позволяет одним правитель­ствам учиться на опыте других. В-четвертых, в федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окру­жение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Одна­ко, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает это за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства вправе проводить собственные политические курсы, нередки устой­чивые различия между отдельными субъедин и нам и с точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния, Кроме того, уни­тарным правительствам бывает легче в случае необходимости пере­распределять ресурсы из богатых регионов в более бедные.

При сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитар­ных систем необходимо учитывать различие между формальным и ре­альным распределением компетенции, В унитарных системах, несмот­ря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые центральное правительство редко оспаривает. В течение прошлого сто­летия в американской федеративной системе власть постепенно пере­ходила от штатов к центру. В последние годы пол лозунгом нового федерализма предпринимаются усилия, направленные на возвраще­ние власти от федерального правительства обратно к штатам (см. гла­ву 11). Попытки передать часть полномочий провинциальным и мест­ным правительствам налицо и в унитарных системах. Это ответ на демократический нажим снизу, на требования усилить влияние рядо­вых граждан. Таким образом, реальные различия между федеративны­ми и унитарными системами могут оказаться значительно менее серь­езными, нежели предполагается их формальным устройством. Пример расхождения между формальным и реальным федерализмом дает Мек­сика. Вплоть до последнего времени Институционно-революционная партия Мексики (ИРП) осуществляла централизованный контроль над этой формально федеративной системой. Недавние события, свя­занные с укреплением в ряде штатов оппозиционных партий и под­рывом монополии ИРП на власть, привели к появлению в стране

195