Relations in the USSR and Yugoslavia. Bevcrly Hills, 1981.

2. Thompson W. The Grievances of Military Coup-Makers. Beverly Hills, 1973.

3. Обширная литература по партийным стратегиям многим обязана класси­ческой работе Э. Даунза. См.: Downs А. An Economic Theory of Democracy. N.Y., 1957. В более общем плане см.: MuellerD, С. Public Choice. Cambridge, 1979.

4. Franklin M. et al., Electoral Change. Cambridge, 1992; Dalton R. J., Flanagan S. C, Beck P. A. (eds). Electoral Change in Advanced Industrial Societies. Princeton, 1984.

5. Duverger M. Political Parties: Their Organization and Activity in the Mo­dern State. N.Y., 1963. Современное обсуждение электоральных систем и их следствий дано в: Taagepera R., ShtgartM. Seats and Votes. New Haven, 1989.

6. Budge /., Robertspn Д, Heart D. Ideology, Strategy and Party Change: Spatial Analyses of Post-War Election Programmes in 19 Democracies. N.Y., 1987.

7. Powell G. B. Voting Turnout in Thirty Democracies//Rose R, (ed.) Electoral Participation. Beverly Hills, 1980; Jackman R. Political Institutions and Turnout in Industrial Democracies// American Political Science Review, 1987, vol. 81, p. 405-424; Topf R. Electoral Participation//Klingemann H., Punch D. (eds.) Citizens and the State. Oxford, 1995.

8. Dalton R. J. Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. Chatham, 1996; Converse Ph. E., Pierce R. Representation in France. Cambridge, MA, 1986; Lewis-Beck M. Economics and Elections: The Major Western Democracies. Ann Arbor, 1988.

9. Анализ воздействия избирательных законов на партийное представитель­ство и правительственное большин­ство см.: Taagepera R., Shugart M. Seats and Votes. New Haven, 1989; LijphartA. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990. Oxford, 1994.

10. Klingemann //,-/>., Hofferbert R.< Budge I. Parties, Policy and Democracy. Boulder, 1995. См. также: Rose R Do Parties Make a Difference? Chatham, NJ, 1984, ch. 5.

11. О проблемах гражданского контроля см.: Powell G. В., Jr. Constitutional Design and Citizen Electoral Control// Journal of Theoretic Politics, April 1989, N l. Некоторые эмпирические свидетельства приведены в: Powell G. В., Jr., Whitten G. A Cross-National Analysis of Economic Voting/ /American Journal of Political Science, 1993,: vol. 37, N3, pp. 391-444.

12. Эмпирические свидетельства того, что послевыборный торг обеспечивает большую согласованность между по­зициями граждан, правительств и лиц, определяющих политический курс, приведены в: Hubber J., Powell G. В., Jr. Congruence, between Citizens and Policymakers in Two Visions of Liberal Democracy//World Pofitics,1994, vol. 46, N 2, p. 291-326.

13. Данная классификация взята из: LijphartA. Democracy in Plural Societies. New Haven, CT, 1977; Lijphart A. Democracies. New Haven, 1984. cm. также: Powell G. B. Contemporary Democracies. Cambridge, MAi, 1982.

14. LijphartA. Democracy to Plural Societies.

15. См.: Powell G. В., Jr. Contemporary Democracies, chs. 8, 10; а также: LinzJ. J., StepanA. (eds). The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore, 1978.

16. Linz J. Totalitarian and Authoritarian Regimes//Greenstein F., PolsbyN. (eds). Handbook of Political Science. Reading, 1975, vol. 3, pp. 175-412; Per/mutter A. Modern Authoritarianism: A Compara­tive Institutional Analysis. New Haven, 1981, especially pp. 62-114.

17. Schurman F. Ideology and Organization in Communist China. Berkeley, 1966.

18. Об африканском опыте см.: Young С. Ideology and Development in Africa. New Haven, 1982, ch. 2.

19. См.: Denitch B. D. The Legitimation of Revolution: The Yugoslav Case. New Haven, 1976.

20. См.: Jackson R. H., Rosberg C. G. Personal Rule in Black Africa. Berkeley, 1982; Young C. Ideology and Development in Africa.

Глава 6

Правительственные учреждения и выработка политического курса

Выработка политического курса является ключевым моментом по­литического процесса. Именно тогда законопроекты становятся зако­нами, и правители, кем бы они ни были, издают указы. Затем поли­тические курсы проводятся и претворяются в жизнь. Чтобы понять политику государства, мы должны знать, как принимаются решения. Где именно в различных политических системах сосредоточена реаль­ная власть? Что нужно ддя изменения государственного курса? Доста­точно ли для этого простого большинства голосов в законодательном собрании либо необходима также поддержка независимо избранного исполнительного органа? А может, здесь требуется декрет, изданный монархом, соглашение, подписанное военачальником, решение, одоб­ренное политбюро? Или же ддя изменения курса довольно лишь при­хоти единоличного диктатора?

В этой главе рассматриваются правила принятия решений и функ­ции в области определения политического курса таких правительствен­ных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, бюрократия и суды. Правительственные учреждения играют централь­ную роль в выработке политического курса. Влияние экономических, социетальных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Не будучи трансформированы государственными чинов­никами в законы или политический курс в соответствии с некими установленными правилами принятия решений, не могут стать эф­фективными ни претензии групп интересов на налоговые льготы, ни требования защитить находящиеся под угрозой исчезновения виды флоры либо фауны. Вместе с тем было бы неверным трактовать прави­тельственные действия как нечто сугубо однонаправленное. Процесс §заимодействия между правительством и гражданами имеет двухсто-

187

ронний характер, включая в еебя идущие вверх влияния и требования общества и спускающиеся вниз решения правительства. Хотя цартии, группы интересов и другие акторы могут быть весьма активными в артикуляции и агрегации интересов, правительственные чиновники, законодатели и соответствующий штат служащих по большей части непосредственно инициируют и формулируют предложения относи­тельно политического курса.

Конституции и правила принятия решений

Конституции представляют собой основополагающие правила, касающиеся принятия решений, объема полномочий и распределе­ния власти в политической системе. Иногда мы используем слово «кон­ституция» для обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отца­ми-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Но конституция не обязательно должна быть заключена в один документ, и на деле такое случается .довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматри­вать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего быва­ет, и то, и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринять никаких акций, если те не санкционированы за­коном, а граждане могут быть наказаны только за действия, наруша­ющие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов.

Конституция включает в себя совокупность правил принятия ре­шений — фундаментальных принципов, которые определяют, каким образом должны приниматься решения, учреждают институты и ве­домства, наделенные конкретными властными полномочиями, уста­навливают территориальную и функциональную сферу компетенции таких институтов и ведомств и т.д. У каждого правительства есть пра­вила принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными; в одних политических системах их количество весьма ве­лико, в других существует лишь ограниченный набор правил, кото­рые используются в разнообразных обстоятельствах. Например, в кон­грессе Соединенных Штатов действует множество особых правил при­менительно к различным ситуациям, тогда как британская палата общин обходится значительно меньшим их числом (главным обра­зом, правилом простого большинства). Не одинакова и степень четко­сти и формализации таких правил. Большинство легислатур опирается

188

на формализованные и тщательно разработанные правила принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам. Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями пра­вил являются те, которые управляют процессом выработки полити­ческого курса. Определение политического курса есть преобразование Социальных интересов и требований во властные государственные решения. Конституции устанавливают правила, на основе которых это происходит. Они предоставляют особым группам или институтам воз­можность выступать с предложениями относительно политического курса и наделяют других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, вопло­щать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. Ветви власти в современных демократиях из­вестны главным образом по тем формальным функциям, которые дни выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь создает политический курс, исполни­тельная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит J решения по возникающим в связи с ним спорам. На практике, одна-Л ко, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифициро­вать^ развести между собой. Так, исполнительная власть (особенно в парламентских демократиях) нередко несет значительную долю от­ветственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законода­тельному органу.

Тем не менее информация о том, какие функции в области опре­деления политического курса вьшолняет тот или иной политический институт (скажем, легислатура), способна дать лишь зачаточное пред­ставление относительно того, как этот курс вырабатывается. Нам тре­буется также знать, каким образом принимаются решения внутри дан­ного института. В рамках каждого конкретного правительственного учреждения или другого политического института действуют много­численные правила, которые влияют на процесс выработки полити­ческого курса. Самыми важными из них являются, наверное, правила голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосова­ния, другими словами, голоса каждого из членов законодательного или судебного органа равны (хотя в случае равенства голосов предсе­дательствующие должностные лица, например спикер британской палаты общин, могут быть наделены решающим голосом). Проще го­воря: один человек — один голос. Между тем в правительственных департаментах (министерствах) такую практику вряд ли когда-либо встретишь. Процесс принятия решений носит там иерархический ха­рактер, причем предполагается, что каждый поступает согласно ука-пнию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических сис-

189

темах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра).

Но и в случаях, когда решения принимаются посредством голосо­вания, все равно нужны правила, позволяющие определить его ре­зультат. Многие институты действуют на основе правила простого боль­шинства, согласно которому при выборе между двумя альтернатив­ными предложениями побеждает получившее наибольшее число голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что при­нимается то предложение (например, законопроект), за которое выс­казалось большинство обладающих правом голоса (включая воздер­жавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется квалифицированное большинство в три пятых, две третьи или даже в три четверти голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним вариантом такого правила является единогласие, когда один участ­ник голосования в состоянии заблокировать решение. У каждого из правил голосования есть свои притягательные стороны. В частности, применение правила квалифицированного большинства способно за­щитить от опрометчивых решений, а также от решений, которые дис­криминируют значительные доли (возможно, близкие к половине) избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному меньшинству возможность блокировать предложения, которые под­держивает внушительное большинство; и чем более ограничительны­ми являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще.

Правила принятия решений влияют на политическую деятельность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использо­вать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и децентрализованной системе, подобной Соединенным Штатам, груп­пам давления часто приходится оказывать воздействие и на законода­тельную, и на исполнительную ветви власти и проявлять активность как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же, напротив, решения принимаются декретом командующего вооружен­ными силами или постановлением политбюро, перед группами встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в определении политического курса.

Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и ста­бильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к прави­тельству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьез­ные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О важ-

190

кости предсказуемых правил принятия решения говорил Томас Джеф-ферсон во введении к первому Наставлению палате представителей: «Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще».