Премьер-министр

Тони Блэр

Джон Мейджор

1997

1990

Премьер-министр может инициировать новый политический курс и побуждать правительственные ведомства к действию. Если выдвину­тые министрами предложения кажутся ему политически спорными, он вправе потребовать более подробного анализа или вообще откло­нить их. Когда премьер-министр задает неприятные вопросы или дает совет, никто из членов правительства не может проигнорировать это. Поскольку указания главы кабинета лимитированы от­сутствием времени или пер­сонала, Тони Блэр в стрем­лении усилить свое влияние уполномочил своих личных помощников отслеживать деятельность руководителей высшего звена.

Маргарет Тэтчер

Джеймс Каллаген Гарольд Вильсон

Эдвард Хит

Гарольд Вильсон Алек Дуглас-Хьюм Гарольд Макмиллан Энтони Идеи Уинстон Черчилль

Клемент Эттли Уинстон Черчилль

1979

1976

1974

1970

1964

1963

1957

1955

1951

1945

D

Консерваторы

Коалиция консерваторов, лейбористов и либералов

Лейбористы

Рис. 8.2. Премьер-министры и правитель­ства с 1940 г.

311

Формально прерогативы премьер-министра всегда ос­ таются прежними, но каж­ дый глава кабинета по-свое­ му видит свою работу, тем более что и работают все они в различных политических условиях (рис. 8.2). Клемент Эттли, возглавлявший пра­ вительство лейбористов с 1945 по 1951 г., отличался крайней неуступчивостью во внутриправительственных дискуссиях. Престарелый Чер­ чилль, сменивший его на этом посту, основное внима­ ние уделял внешней полити­ ке, практически не вмеши­ ваясь во внутренние вопро­ сы. Таков же был стиль и его преемника, сэра Энтони Идена. Гарольд Макмиллан, 1940

лас-Хьюм был слабым руководителем, поскольку мало разбирался в экономике, тогда как в пору его правления экономические проблемы требовали особого внимания.

И Эдвард Хит, и Гарольд Вильсон поначалу выказывали привер­женность активному стилю руководства, полагая, что именно в этом состоит работа премьер-министра. Однако впоследствии Вильсон про­являл больше интереса к пиару, чем к политике как таковой. Хит и в международных делах, и во внутренней политике ставил перед собой наиболее масштабные задачи. Тем не менее на выборах 1974 г. избира­тели отвергли Хита с его агрессивной линией в руководстве экономи­кой и премьер-министром стал Вильсон, обещавший заменить конф­ронтацию между профсоюзами и менеджментом политическим при­мирением. Джеймс Каллаген, в 1976 г. сменивший Вильсона, также всегда стремился к достижению консенсуса.

Маргарет Тэтчер вела себя совсем не так, как ее предшественни­ки. Обладая очень четкими представлениями о многих стратегических направлениях своей политики, она была готова отстаивать их, даже если они противоречили мнению ее коллег ло кабинету. Сподвижни­ки прозвали своего премьера TINA, создав аббревиатуру ее излюб­ленного девиза: «There-Is No Alternative"» («Иного не дано»). Особенно не заботясь о корректности, не принимая в расчет возражения своих министров и советников, она любыми способами добивалась приня­тия нужных ей решений. В конце концов этот грубовато-авторитар­ный, «начальственный» стиль вызвал среди ее коллег недовольство, которое и привело Тэтчер к отставке, а Джона Мейджора т- на пост лидера партии и главы правительства. Однако свойственное ему стрем­ление сгладить острые углы часто воспринималось как слабость, а дискуссии между членами правительства перерастали в трения. Дошло до того, что премьер-министр однажды назвал своих коллег «ублюд­ками».

Тони Блэр делал упор на «публичность», предпочитая обращаться к народу через СМИ, а не через парламент или правительство. Это вызывало обвинения премьер-министра в популизме. Хотя многое из предпринятого Блэром использовалось и его предшественниками, но в целом осуществленные им изменения представляются попыткой создать постоянно действующий предвыборный штаб — нечто напо­минающее «команду» Белого дома и работающее в интересах пре- ! мьер-министра. Впрочем, как показывает американский же опыт, методы управления крупными бюрократическими структурами пра­вительства отличаются от приемов избирательной кампании.

Формально британский премьер-министр обладает меньшей лич­ной властью по сравнению с американским президентом: тот избира­ется напрямую на фиксированный четырехлетний срок, тогда как _; премьер-министр — своими коллегами и на неопределенный срок, | который не может превышать период («созыв») деятельности парла- !

312

мента. Очевидно, что премьер-министр чувствует себя менее уверен­но. Президент является бесспорным руководителем федеральной испол­нительной власти и вправе отправлять в отставку членов кабинета, мало тревожась о последствиях этого. Члены британского правительства — это потенциальные соперники премьер-министра. Однако как коллек­тивная структура британское правительство более могущественно, не­жели администрация президента. Во всеоружии власти, которой наде­лен кабинет министров, и поддержки, которую оказывает ему парла­ментское большинство, премьер-министр может быть уверен, что практически любой внесенный им законопроект будет принят и, став законом, введен в действие. Американский же конгресс отклоняет многие президентские законопроекты. Премьер-министр находится на самой вершине унитарного правительства, и его власть не ограничи­вают ни положения, закрепленные в конституции, ни суды. Прези­денту США, возглавляющему исполнительную ветвь федеральной вла­сти, не подчиняются ни конгресс, ни правительства штатов, ни му­ниципальные структуры, не говоря уж о судебной власти.

В состав Кабинета входят министры, являющиеся членами палаты общин или палаты лордов и назначаемые премьер-министром. Таким образом, члены правительства возглавляют различные ведомства Уайт­холла, оставаясь при этом ведущими фигурами парламентского боль­шинства. По меткому выражению Уолтера Бэйджхота, кабинет осу­ществляет «тесное единство, почти полное слияние исполнительной и законодательной властей» [21].

Ответственность членов кабинета требует, чтобы все министры и лица, занимающие второстепенное положение, публично поддержи­вали правительственные решения или хотя бы воздерживались от их публичной критики. Расставание с должностью столь болезненно в политическом смысле, что крайне редки случаи, когда министр по­давал бы в отставку из-за несогласия по тому или иному вопросу. Премьер-министр старается сделать так, чтобы никто из его коллег по Кабинету, набрав «политический вес», не стал его потенциаль­ным соперником.

Каждый министр отвечает за работу определенного правительствен­ного ведомства, и его политическая репутация зависит от того, на­сколько он умеет защитить ведомственные интересы в Уайтхолле, в парламенте, в прессе, в так называемых группах давления (pressure groups)*. Каждый министр рассматривает общие направления полити­ки «со своей колокольни», и почти все они склонны молчаливо со-

* Влиятельная группа, оказывающая воздействие на политический курс (как правило, путем закулисных маневров). — Прим, пер,

313

доверяет проведение социальной политики. Он же является и послом, представляющим свое министерство во «внешнем» мире — в Кабине­те и в парламенте, в дискуссиях с «группами давления» и в СМИ, Не следует забывать и о том, что члены правительства, как правило, стремятся к покорению новых политических вершин. Типичный ми-

315

гласиться с предложениями своих коллег, предполагая, что, когда придет время, им отплатят той же монетой и поддержат их предложе­ния.

Поскольку бюджетных средств на всех не хватает, министры бо­рются за первоочередное финансирование своих ведомств, между ко­торыми неизбежно возникают конфликты. К примеру, министр здра­воохранения настаивает на увеличении ассигнований, тогда как ми­нистерство финансов неизменно возражает против этого вне зависимости от того, какая партия стоит в этот момент у власти. Чле­ны Кабинета предпочитают устранять эти противоречия в узком кругу (с участием тех министров, чьи ведомства будут сильнее всего затро­нуты готовящимся постановлением, и под председательством лица, пользующегося доверием премьер-министра) либо в неформальных переговорах с главой правительства или соответствующих министерств, так что на заседание Кабинета в полном составе выносится уже сба­лансированная рекомендация [22].

Если кабинет министров — это краеугольный камень центрально­го правительства, то ведомства Уайтхолла составляют его каркас (встав­ка 8.3). Большая часть решений Кабинета готовится в стенах мини­стерств, и каждое из этих решений реализуется конкретным мини­стерством или группой министерств.

Правительственные ведомства сильно отличаются друг от друга. Так, например, численность сотрудников министерства внутренних дел приблизительно в десять раз превосходит штат министерства фи­нансов. Однако сфера экономики так важна, что в последнем значи­тельно больше чиновников высшего звена, а в МВД — рядовых со­трудников, что объясняется очень широким спектром его функцио­нальных обязанностей, охватывающих работу полиции, пожарной охраны, тюремных учреждений, борьбу с незаконным оборотом нар­котиков и жестоким обращением с животными, порнографией и меж­расовыми конфликтами. Министерство финансов сосредоточено на выполнении одной огромной задачи — управлении экономикой. Мно­гообразные обязанности министра внутренних дел делают его более уязвимым для публичной критики в тех случаях, когда, например, из тюрьмы совершает побег преступник, осужденный за убийство. Но работа лорда-канцлера казначейства (министра финансов) в полити­ческом отношении важнее, поскольку экономическое положение стра­ны влияет на исход выборов.

Министр един во многих лицах: он и политический деятель, ко­торый инициирует определенный курс, выбирая какой-то один из многих вариантов, разработанных в его ведомстве, или отклоняя все, он и «исполнительный директор» крупной бюрократической структу­ры, официально несущий ответственность не только за действия ты­сяч чиновников, но и (пусть не столь четко определенную) за исправ­ное функционирование тех ведомств, которым Уайтхолл все чаще

314

ВСТАВКА 8,3

Организация и реорганизация министерств

Министерства, как правило, представляют собой институты многоцелевого назначения, имеющие самые разнообразные функ­ции. Каждое является сочетанием нескольких административных единиц, сведенных вместе в результате расширения правитель­ственных структур и реорганизаций, проведенных для повыше­ния эффективности, либо в результате смены политического кур­са, либо по соображениям политической выгоды, либо в соответ­ствии с «духом времени». Так, например, с 1964 г. вопросами торговли, промышленности и технологии занималось министер­ство технологии, затем это же министерство, переименованное в министерство торговли и промышленности, впоследствии разде­ленное на два отдельных министерства — торговли и промышлен­ности, которые спустя какое-то время снова слились воедино. Несмотря на смену «вывески», большая часть программ и сотруд­ников не менялась.

Кабинет, сформированный Тони Блэром в 1997 г., группиру­ет министерства по следующим направлениям:

1. Внешнеполитическая деятельность: министерства иностран­ных дел и по делам Содружества; обороны; международно­го развития.

2. Экономика: министерства финансов; торговли и промыш­ленности; транспорта; сельского хозяйства.

3. Социальная сфера: министерства просвещения и занятости; здравоохранения; социального обеспечения; по делам куль­туры, информации и спорта.

4. Территориальное: министерства охраны окружающей среды (включая департамент, ведающий местным самоуправле­нием Англии, регионами и жилищным строительством); по делам Шотландии; по делам Уэльса; ведомство лорда-канцлера (главы судебного ведомства и Верховного судьи Англии); министерство внутренних дел.

5. Право: ведомство лорда Ченселлора.

6. Управление делами государства: спикер палаты общин; пар­ламентский партийный организатор в палате общин; глава палаты лордов; канцлер герцогства Ланкастерского.

нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламент­ской политике, готовым заниматься любым видом деятельдр^отн^по­зволяющей продолжить политическую карьеру.

Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освобо­дить Кабинет от необходимости координировать политический курс, и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы, которые способны оказать влияние на его популярность, а также за те, которые могли быть решены при участии двух или более мини­стерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, при­нимающим решения», а не просто третейским судьей для своих кол­лег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр под­водит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобла­дающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: "Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возра­жения?" Как правило, таковых не находится» [23].