6

Т2 Державна влада та державне управління Частина – Функції державного управління

Керувати - означає передбачати, організовувати, розпоряджатись, координувати і контролювати.

Анрі Файоль

1. Сутність і класифікація функцій державного управління

Яку діяльність здійснюють органи державного управління? Чим займаються посадові особи? Відповіді на ці запитання знайти непросто -настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у різноманітності її діяльності, що пронизує усі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління як теоретична і практична дисципліна не може не відображати цієї багатогранності.

Функція в перекладі з латинської означає діяльність. Функції управління є основою для формування структури системи, що управляє і взаємодії її ' компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією з засадничих, фундаментальних категорій науки управління. Функція як поняття має кілька тлумачень: прояв діяльності, призначення, обов'язок виконання певної роботи тощо.

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом.

Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Природним посередником між завданням і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. На основі такої констатації можна визначити цю наукову категорію.

Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.

З моменту виникнення держави її найважливішими функціями були збереження та зміцнення існуючого ладу, пануючих форм власності й експлуатація більшості трудящих. Водночас у країнах Стародавнього Сходу держава брала на себе виконання таких загальних для всього

суспільства функцій, як будівництво іригаційних споруд, прокладання доріг, введення єдиного грошового обігу.

Ще в античні часи обговорювалися та аналізувалися функції держави. Зокрема, серед внутрішніх функцій називалися:

-забезпечення та підтримка суспільного порядку для нормального і ефективного функціонування суспільства;

- регулювання економічними і соціальними процесами;

- організація збору податків тощо.

До зовнішніх функцій відносили такі: охорону держави від посягань ворогів; представництво держави в інших країнах; забезпечення ринками збуту та джерелами сировини.

У Київській Русі держава здійснювала регламентацію торгівлі, вводила систему мита, організовувала будівництво нових міст. З розвитком капіталістичних відносин функції держави значно розширюються. В управлінській літературі та практиці існують різні підходи до дослідження функцій, їх видів, проявів.

Розглядаючи функції держави, К.Маркс вказував, що для діяльності держави характерні "два моменти: і виконання загальних справ, що витікають із природи кожного суспільства, і специфічні функції, що витікають із протилежностей між урядом і народними масами".¹ Функції поділяються також на внутрішні, що покликані закріплювати певні форми експлуатації трудящих мас та зовнішні - військова, дипломатична, економічна та ідеологічна - спрямовані на те, щоб відстоювати інтереси пануючого класу в міжнародних відносинах, на міжнародній арені.²

Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Гулик. Тейлор пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо.

Лютер Гулик визначив дії керівника. Для окреслення цих видів діяльності управління він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, які позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як: планування, організація, штати, директивність, координація, звітування та бюджет (див. табл. 3.1):

Таблиця 3.1 Акронім Гулика

р	О	S	D	CO	R	B
планування	організація	робота з кадрами	керівництво	координація	звітність, інформування	бюджетний процес, контроль
planning	organi/mg	staffing	directing	coordinating	reporting	budgeting

Використання POSDCORB як підходу до розвитку вивчення управлінської діяльності справляло значний вплив у державному управлінні та менеджменті аж до п'ятдесятих років.

Зокрема для державного управління це мало такі наслідки:

І .Продовження наголошення на відокремленні політики від управління.

2.Розподіл праці як організаційний метод стосовно діяльності державного управління.

3.Ефективність як міра виділення ресурсів і критерій кінцевої оцінки рішень з державного управління."

На відміну від адміністративного підходу, у тридцяті роки прийшло усвідомлення того, що функціонування організацій відбувається не на основі ієрархічних чи формальних засад, а через неформальні взаємозв'язки та взаємодію груп. Визнання ролі людського чинника в організаціях зрештою призвело до відмови від чисто адміністративних підходів.

У підручнику "Менеджмент: теорія та застосування" автори Леслі Рю та Лойд Біар виокремлюють п'ять функцій управління:

1. Планування: визначення цілей організації та що необхідно зробити для їх досягнення.

2. Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і надання повноважень з метою виконання цих дій.

3. Комплектація кадрами: визначення необхідних людських ресурсів, набір на роботу, підготовка й розвиток кадрів.

4. Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.

5. Контроль: порівняння кінцевих показників і поставлених цілей, визначення причин відхилень і в разі необхідності вжиття заходів для виправлення ситуації.⁶

Для з'ясування механізму дії, властивостей функцій державного управління можна виокремити їх певні ознаки:

- для реалізації функцій створюються органи, системи органів або спеціальні структурні підрозділи в органах, службові посади;

- обсяг функції, її характер і ступінь централізації обумовлюються тими об'єктивними процесами, що лежать в основі конкретної діяльності органу управління;

- функція є спосіб виявлення життєздатності, активності органу, його підрозділів і службових осіб, її неодмінні риси - організуючий вплив, динамізм;

- організаційна відособленість, автономність функцій управління поєднуються з такими якостями, як комплексність (взаємотяжіння окремих функцій), взаємозалежність, взаємообумовленість;

- функції мають статутний характер, що означає їхню правову регламентацію у законодавчих та адміністративних актах: штатних розкладах, положеннях, посадових інструкціях;

у правових актах встановлюються наслідки невиконання (порушення) функцій у вигляді юридичної відповідальності.⁷

Ось яке визначення дає Н.Нижник: "Функція державного управління -це специфічний за "предметом, змістом і засобами забезпечення цілісний управляючий вплив держави, у якому можна не лише виділяти і описувати функції державного управління, а й аналізувати розподіл кожної функції

державною управління "по вертикалі І по горизонталі державних органів, тобто функціональну структуру державного управління. В свою чергу, остання дає уявлення про форму державного устрою, рівні централізації і децентралізації, розвиненості місцевого самоврядування".⁸

З метою уніфікації термінів, що використовуються в науковому обігу, функції систематизують за найбільш узагальнюючим критерієм за цільовою орієнтацією на забезпечення потреб, притаманних будь-якому об'єкту управління. Для цього всі функції розподіляють на групи, що спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

1) цілеспрямованою інформацією -- це прогнозування, планування та ін.;

2) необхідними для нормальної діяльності та розвитку ресурсами -фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпеченян тощо;

3) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та ін.;

4) зусиллями щодо їх організаційного утворення та наступного вдосконалення в органічному поєднанні з такими самими заходами відносно самих керуючих суб'єктів організаційне проектування, функціональне моделювання, організаційний розвиток та ін.⁹

Найпоширеніший підхід виділяє такі види функцій державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій.

Слід зазначити, що хоча ці види функцій державного управління різняться між собою, але вони тісно взаємопов'язані, завдяки чому система державного управління власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії.

Розглядаючи функції державного управління, ми будемо виходити саме з такого класифікаційного підходу. У свою чергу, кожен із зазначених видів включає в себе такі категорії: