§3 Муниципально-правовые нормы и институты, их система

Муниципально-правовая норма — это правила пове­дения, закрепляющие и регулирующие общественные от­ношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающи­еся в процессе организации и деятельности местного само­управления. В своей совокупности такие правила образуют муниципальное право как отрасль.

Основной особенностью муниципально-правовых норм является сочетание в них как государственно-властных, так и негосударственных начал правового регулирования. Так, в частности, довольно большой массив муниципально-правовых норм принимается на уровне федеральной и ре­гиональной государственной власти и представляет собой тем самым государственно-властные веления, исходящие от государства и обеспечиваемые возможностью государ­ственного принуждения. В то же время большинство норм муниципального права принимаются на местном (муни­ципальном) уровне, т. е. носят по сути негосударственный (поскольку местное самоуправление не входит в систему государственной власти), но все же публично-правовой характер (поскольку исходит от органов власти -— власти муниципальной), и также обеспечиваются мерами государственного принуждения, возможностью судебной защиты, прокурорским надзором и другими средствами.

Классификация муниципально-правовых норм может проводиться по различным основаниям. Так, по объекту правового регулирования, или по кругу регулируемых этими нормами общественных отношений, выделяют муниципально-правовые нормы, закрепляющие; местное самоуправле­ние системе народовластия (понятие, принципы и функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления, (правовая, территориальная, организаци­онная, финансово-экономическая); полномочия местного самоуправления в различных сферах общественной жизни; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также контроль за их деятельностью. По характеру содержащихся в них предписаний муниципально-правовые нормы делятся на управомачивающие, запрещающие и обязывающие; по степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний — на императивные и диспозитивные; по территории действия - на федеральные, региональные и собственно местные (которые действуют в пределах му­ниципального образования). Существуют и иные критерии классификации муниципально-правовых норм.

Систематизировать нормы муниципального права мож­но по различным критериям. Методологически неверным, хотя и наиболее часто встречающимся способом систе­матизации является так называемый «комментаторский» подход, когда систематизация норм муниципального пра­ва проводится в соответствии со структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации». Систематизировать нормы любой отрасли нужно по ее основным институтам, т. е. по совокупностям норм, регулирующих определенный

круг относительно обособленных и взаимосвязанных об­щественных отношений, входящих в предмет регулирова­ния данной отрасли.

Правовой институт в муниципальном праве представ­ляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг общественных отно­шений, которые в рамках предмета муниципального пра­ва образуют относительно самостоятельную и вполне обо­собленную группу. К таковым относятся:

•институты социально-территориальной самооргани­зации населения по месту жительства, как совокуп­ности норм, закрепляющих территориальные основы местного самоуправления, конструирование (учреж­дение) муниципального образования, формирование муниципальной собственности, финансово-экономи­ческих основ местного самоуправления, территориаль­ного общественного самоуправления и др.;

•институты организации муниципальной власти как совокупности норм, закрепляющих порядок форми­рования и деятельности представительных и исполни­тельных органов местного самоуправления, главы му­ниципального образования, институт муниципальной службы и др.;

•институт государственного гарантирования и ответственности местного самоуправления как совокупности норм, закрепляющих гарантии государственного обеспе­чения минимальных местных бюджетов, государствен­ного финансирования передаваемых местному самоуп­равлению отдельных государственных полномочий, гарантий судебной защиты местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, перед населением муниципального образования и перед отдельными юри­дическими и физическими лицами, а также порядок административного контроля и прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления.