§ 8 Местное самоуправление

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление занимает особое место в политической системе. Во всем мире местное самоуправление рассматривается как нижний уровень управления и важный фактор формирования гражданского общества. Так, Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., устанавливает, что принципы местного самоуправления должны быть предусмотрены в законодательстве государств-участников данной международной организации. Вступив в феврале 1996 г. в Совет Европы, Россия на практике выполняет указанные требования. В ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление включено в основы конституционного строя, а в главе 8 раскрываются его принципы. Помимо того, 12 августа 1995 г. принят и действует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В соответствии со ст. 2 ФЗ 1995 г. под местным самоуправлением в РФ понимают самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

Традиции общинного и городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков (демократия античных полисов, вольные города и сельские общины средневековья).

В различных государствах мира сложились разные модели местного самоуправления. Так, для муниципальной системы Великобритании и так называемой английской модели (США, Канада, Новая Зеландия, Австралия) характерна широкая автономия, отсутствие на местах полномочных представителей правительства, минимальный контроль со стороны государства за органами местного самоуправления (в Англии – это : районные советы Лондона, советы городских округов, советы графств и окружные советы).

Для французской модели местного самоуправления, наоборот, была характерна высокая степень централизации и административный контроль государственных органов. Лишь проведенная в 1982 г. реформа несколько расширила автономию местных органов. Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны (их более 36 тысяч). Каждая коммуна имеет свой совет во главе с мэром.

В Германии органы местного самоуправления включены в систему государственного управления. Государство как бы делегирует им часть своих функций. Вопросы организации городских и сельских общин в федеративных землях Германии решаются по-разному.

В ряде стран мира действует принцип прямого государственного управления на местах. Например, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и является председателем исполнительного органа муниципалитета.

История местного самоуправления в России. Для формирования местного самоуправления России прогрессивное значение имели земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

Создавались выборные земские органы – земские собрания (губернские и уездные). Правда, выборы носили сословный характер. Собрания состояли из гласных, которые избирались на уездных, городских и сельских сходах. Губернские собрания состояли из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава на 3 года. Гласные никакими служебными преимуществами не обладали. Им даже не полагалось содержание (за исключением председателей и членов управ). Губерния и уездные земские собрания избирали губернские и уездные земские управы. Председателем управы мог быть только дворянин или лицо с высшим образованием. Специальные комиссии избирались земским собранием в помощь управе для ведения конкретных дел. В управе по найму работал многосистемный персонал (учителя, врачи, инженеры).

В городах действовали городские думы под председательством городского головы и в составе гласных. Исполнительным органом считались городская управа в количестве 2-6 человек. Срок полномочий городских органов самоуправления длился 4 года.

Царская администрация в лице губернатора осуществляла контроль за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ, давал согласие на принятие на службу лиц, которые работали по найму, представлял министру внутренних дел на утверждение председателей губернских, земских управ и городских голов губернских городов, мог производить ревизию деятельности управ и принимал жалобы на их действия.

Лица, занимающие должности в земских и городских органах самоуправления, по Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому положению 1892 г. считались государственными служащими, поэтому имели право на чинопроизводство, получение орденов и ношение мундира, могли подвергаться дисциплинарным взысканиям.

После Октябрьской революции 1917 г. все земские и городские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, были разогнаны, а оставшиеся просто влились в аппарат уже действовавших Советов. Советы считались государственными органами власти, а их исполнительные комитеты составляли единую систему централизованного государственного аппарата управления. На сессиях Советов проходило лишь утверждение уже подготовленных исполкомами решений. После вступления в действие Конституции 1993 г. происходит реформирование российского самоуправления, но теперь уже на общедемократических принципах.

Основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет основные полномочия органов местного самоуправления:

владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования и здравоохранения;

обеспечение санитарного благополучия населения;

охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

планировка и застройка территории муниципальных образований;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, дорог;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация транспортного обслуживания, торговли, массовой информации, зрелищных мероприятий;

обеспечение противопожарной безопасности;

охрана окружающей среды и т. д.

Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований. Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное образование в обязательном порядке должно иметь свой устав, где указываются границы его территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных органов местного самоуправления и их должностных лиц, виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов. Устав подлежит государственной регистрации и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

К органам местного самоуправления относятся органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования (представительный орган, состоящий из избранных депутатов; глава муниципального образования). Срок их полномочий не может быть меньше 2-х лет. Они могут в соответствии с уставом исполнять свои функции на постоянной основе, не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления) на территории муниципального образования, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Лица, выполняющие службу на невыборных должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Общие принципы организации муниципальной службы урегулированы ФЗ от 17 декабря 1997г. К муниципальной службе относится профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной (ст. 2 ФЗ). Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой, принимать участие в забастовках и т. д.

К формам осуществления местного самоуправления относят: проведение местного референдума по вопросам местного значения, проведение выборов в муниципальные органы и должностных лиц (эти вопросы регулируются ФЗ от 26 ноября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»); проведение собраний (сходов) жителей муниципального образования (решения таких сходов считаются легитимными при участии в них более половины жителей муниципального образования); право граждан обращаться в индивидуальной и коллективной форме в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, которые обязаны в течение месяца дать ответ по существу обращения; право самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориальные комитеты общественного самоуправления, квартальные комитеты и т.д.).

Финансово-экономическая основа местного самоуправления определена ФЗ 1995 г. и расширена ФЗ от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное из государственной собственности. В муниципальной собственности находятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия, учреждения, банки, жилищный фонд и нежилые помещения. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в виде закрепленных доходов, поступающих в местный бюджет на постоянной основе, регулирующих доходов, которые устанавливаются на следующий финансовый год, дотаций (суммы, выделяемой из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных или регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального местного бюджета) или субвенций (суммы, выделяемой из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития территории муниципального образования).

Для обеспечения государственной поддержки местного самоуправления РФ образованы Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.