4. Формы местного самоуправления

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:

• местный референдум;

• муниципальные выборы;

• голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);

• сход граждан. Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;

• правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

• территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);

• публичные слушания (могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);

• собрания граждан (могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

• конференция граждан (собрание делегатов) – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

• опрос граждан (проводится на всей территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер));

• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);

• иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

• представительный орган местного самоуправления;

• главу муниципального образования;

• местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий, общественных объединений, региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, положение которой в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление, комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.

Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т. п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов, однако избираться он может как на муниципальных выборах (непосредственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. В последнем случае (а также если представительный орган муниципального района формируется не путем прямых муниципальных выборов) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа этого муниципального образования. В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования либо местную администрацию. При этом ни при каких условиях глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Если местную администрацию возглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой процедуре принимают участие как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления (а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия контракта устанавливаются также законом субъекта РФ); члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ (при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе); назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган местного самоуправления утверждает структуру администрации.

Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответственность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования):

• перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица);

• перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти);

• перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства).

Органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями, которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения). Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муниципальных образований: поселениям, муниципальным районам и городским округам. Таким образом, актуальной является проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и региональный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непременным условием такого делегирования является одновременная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полномочия, и иные уполномоченные государственные органы сохраняют право контроля за реализацией переданного полномочия.

Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на приграничных территориях и т. д.) имеет существенные особенности, что находит отражение в нормативном закреплении соответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Местное самоуправление обеспечивается системой гарантий: формально-юридических, экономических, социальных, институциональных и др. При этом наиболее действенной является гарантия судебной защиты, которая подразумевает, с одной стороны, судебную защиту права граждан на местное самоуправление (в этом аспекте возможны споры между гражданами и органами местного самоуправления), а с другой – судебную защиту прав органов местного самоуправления на реализацию своих полномочий (здесь речь идет прежде всего о спорах между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления).

Собственных судебных органов в системе органов местного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи возможностью рассматривать споры публично-правового характера не обладают), в арбитражные суды, в конституционные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности. При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллективной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (уставного) контроля.

5-8. Сфера компетенции местного самоуправления

К вопросам местного значения относятся: принятие уставов муниципальных образований, внесение изменений в них, конт­роль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирова­ние, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономи­ческое развитие муниципального образования; содержание и эк­сплуатация муниципального жилищного фонда и нежилых поме­щений; организация, содержание и развитие учреждений до­школьного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны обще­ственного порядка; организация, содержание и развитие муници­пальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог; бла­гоустройство территории; создание условий для деятельности уч­реждений культуры, для развития физической культуры и спорта; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования и т.п. Органы государственной власти России и органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленными законами обладают полномочиями в вопросах регулирования местного самоуправления. К полномочиям орга­нов государственной власти Российской Федерации относятся: принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением; обеспечение гарантий осуществления закрепленных Кон­ституцией Российской Федерации и законами РФ обязан­ностей государства в области местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями РФ; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятие федеральных программ развития местного само­управления; компенсация дополнительных расходов, понесенных в ре­зультате решений органов федеральной государственной власти РФ; регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и т.д. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: принятие и изменение законов субъектов Федерации о ме­стном самоуправлении; регулирование порядка передачи объектов государственной собственности субъектов РФ в муниципальное владение; регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ с передачей необходимых для их исполнения материальных и финансовых средств; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мес­тного самоуправления; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов для населения; установление и изменение порядка формирования, объеди­нения, преобразования или упразднения муниципальных образований, определение и изменение их границ и наиме­нований, установление порядка регистрации уставов муни­ципальных образований и т.п. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городах, сельских поселениях, в различных админист­ративных единицах и землях. Территории муниципальных обра­зований — городов, поселков, районов, сельских округов и т.п. — определяются в соответствии с законами субъектов РФ, а также с учетом исторических и местных традиций. Территорию каждого муниципального образования составляют земли в границах этого образования (вне зависимости от форм собственности и целевого назначения данных земель). Проблемы, возникающие в связи с созданием, объединением, преобразованием или упразднением внутригородских муниципальных административных единиц, а также вопросы, касающиеся их территорий, решаются предста­вительным органом местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований и с учетом мнения насе­ления (а в городах федерального значения Москве и Санкт-Пе­тербурге — на основании законов субъекта РФ). Местное самоуп­равление на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется при сохранении единства го­родского хозяйства согласно уставам и законам данных субъек­тов РФ. Каждое муниципальное образование имеет устав, в котором определены: границы и состав территории; вопросы, относящиеся к ведению данного муниципального образования; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наи­менование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления и их должностных лиц; условия и регламент орга­низации муниципальной службы; экономическая и финансовая основа осуществления деятельности местного самоуправления; порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; основания и виды ответственности органов ме­стного самоуправления и должностных лиц и т.п. Предметы ве­дения, объекты собственности, источники доходов между муни­ципальными образованиями разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образова­ний — уставом города. Устав разрабатывается каждым муници­пальным образованием самостоятельно. При этом он должен со­ответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов РФ. При­нимается такой устав представительным органом местного само­управления или непосредственно населением. Все остальные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления разрабатываются с учетом положений принятого устава. Экономической основой местного самоуправления являются муниципальная собственность, а также имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление орга­нам местного самоуправления. К муниципальной собственности относятся: средства местно­го бюджета; имущество органов местного самоуправления; муни­ципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки, иные финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые поме­щения; муниципальные учреждения образования, здравоохране­ния, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имуще­ство. Местные финансы формируются за счет средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, при­надлежащих органам местного самоуправления, а также прочих финансовых ресурсов. Главные принципы организации местных финансов, устанавливающие источники формирования и исполь­зования финансовых ресурсов местного самоуправления и осно­вы бюджетного процесса в муниципальных образованиях (в том числе регламентирующие взаимоотношения органов местного са­моуправления с финансовыми институтами), а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126 «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Формирование и расходование местных финансов осущест­вляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, иными правовыми актами органов местного самоуправления и основы­ваются на принципах самостоятельности, государственной финан­совой поддержки и гласности. В соответствии с уставом муниципального образования права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения либо орга­нами местного самоуправления, либо непосредственно жителями муниципального образования. Каждое муниципальное образова­ние формирует собственный бюджет и в процессе осуществления бюджетного регулирования имеет право на получение средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета реализуется органами местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с уставом муници­пального образования. Формирование местных бюджетов прово­дится по единой методологии с использованием государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм, уста­навливаемых органами государственной власти. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ и некоторыми государственными полномо­чиями субъектов РФ структурам местного самоуправления долж­ны передаваться также материальные и финансовые ресурсы, необходимые для реализации этих полномочий. Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов согласно федеральным законам, законам субъектов РФ, уставам муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут в соответствии с за­коном создавать предприятия, учреждения и организации для проведения хозяйственной деятельности. Они вправе также осу­ществлять внешнеэкономическую деятельность. Кроме того, эти органы могут, используя собственные материальные и финансо­вые ресурсы, выступать заказчиком на выполнение определенных работ (в том числе по благоустройству территории муниципаль­ного образования, по коммунальному обслуживанию населения, по строительству и ремонту объектов социальной инфраструкту­ры, по изготовлению продукции и предоставлению услуг и т.п.). При возникновении проблем, решение которых не входит в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, организациями и учреждениями, расположенны­ми на территории данного образования, но не являющимися му­ниципальной собственностью, строятся на основе заключаемых договоров. Органы местного самоуправления не могут ограничи­вать хозяйственную деятельность этих предприятий, организаций, учреждений (за исключением случаев, предусмотренных федераль­ными законами и законами субъектов РФ), но могут координи­ровать их участие в комплексном социально-экономическом раз­витии территории. Местные бюджеты — форма образования и расходования де­нежных средств, предназначенных для обеспечения задач и фун­кций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Принципы составления, утверждения, исполнения местных бюд­жетов и источники их формирования определены в Бюджетном кодексе РФ, а также в Налоговом кодексе РФ и в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126 «О финансовых основах мес­тного самоуправления в Российской Федерации». Проект местного бюджета составляется непосредственно фи­нансовыми органами муниципальных образований на основе про­гнозов социально-экономического развития территории, сводных финансовых балансов и других документов, формы которых уста­новлены действующим законодательством. Для обслуживания местного бюджета и управления его средствами местные органы власти в соответствии с уставом конкретного муниципального образования и законодательством РФ вправе создавать муници­пальные казначейства и (или) другие финансовые органы. Основными характеристиками местного бюджета являются общие объемы доходов и расходов бюджета и их дефицит. Доходы местного бюджета формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулиру­ющих налогов и сборов. В доход местного бюджета поступают также доходы от использования и продажи имущества, находяще­гося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, которые им подчиняются. Кроме того, в местный бюджет поступают ассигнования для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного са­моуправления для реализации федеральных и региональных зако­нов, и ряд других неналоговых доходов в порядке и по нормати­вам, которые определены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправ­ления. Однако практика показывает несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся у них финансовым ресурсам, примером чего является ситуация с передачей объектов ведомственной социально-культурной сферы на балансы органов местного самоуправления без соответствующих финансовых и материальных средств. Расходы местного бюджета можно условно подразделить на следующие четыре основные группы: финансирование развития городской инфраструктуры, финансирование текущего содержа­ния учреждений социальной сферы, дотации, социальная защи­щенность жителей. К первой группе следует отнести финансиро­вание развития городской инфраструктуры, строительства жилья и объектов коммунально-бытового назначения, капвложения в промышленность местного подчинения и городское хозяйство. Удельный вес данной группы затрат в их общем объеме в после­днее время снижается (по крайней мере, частично). Это происхо­дит по мере акционирования и приватизации отраслей муници­пального хозяйства (в результате чего развитие этих отраслей фи­нансируется главным образом за счет собственников). Вторая группа включает финансирование текущего содержания учрежде­ний социальной сферы: здравоохранения, образования, социаль­ного обеспечения, частично культуры и спорта. Сюда же относятся затраты на экологию. Основные расходы на эти цели обеспечива­ются именно за счет местного бюджета. По мере перехода к ры­ночным отношениям учреждения социальной сферы начинают оказывать платные услуги населению или повышать их стоимость. Но без бюджетной поддержки социальная сфера существовать не в состоянии, о чем свидетельствует опыт западных стран. Прин­ципы самофинансирования и самоокупаемости здесь не годятся. Третью группу составляют дотации из местного бюджета. В усло­виях рыночных отношений они резко сокращаются. Тем не ме­нее продолжают дотироваться расходы на жилищно-коммуналь­ные услуги и эксплуатацию жилых домов (эти затраты постепен­но снижаются), на содержание городского пассажирского транспорта; возмещается разница между закупочными и розничными ценами по ограниченному кругу продуктов питания. Четвертая группа расходов обеспечивает социальную защи­щенность жителей данной территории. Выплачиваются пособия малообеспеченным семьям, инвалидам, многодетным семьям, доплаты к пенсиям и т.д. Финансируются (частично) мероприя­тия по обеспечению занятости трудоспособного населения: обще­ственные работы; курсы переподготовки для людей, вынужденных сменить профессию; пособия по безработице. Кроме перечислен­ных четырех основных направлений, средства местного бюджета направляются на содержание органов местного самоуправления, создание информационных систем, финансирование НИОКР в отраслях местного хозяйства.

7. Экономическая основа местного самоуправления

     Реальная самостоятельность и эффективность местного самоуправления зависит в первую очередь от наличия и объема материально-финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования. Эти объема материально-финансовые ресурсы и составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.

     Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования.

     Финансово-экономическая самостоятельность и уровень реального осуществления местного самоуправления зависят от состояния и развития экономики общества. Вместе с тем укрепление и развитие местного самоуправления в свою очередь оказывает влияние на укрепление и способствует развитию экономического развития страны.

     В качестве общих принципов, определяющих экономическую и финансовую политику демократического государства в развитии и укреплении местного самоуправления являются положения Европейской Хартии самоуправления, которая устанавливает:

  ¯ органы местного самоуправления имеют право на финансовые ресурсы, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

  ¯ соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным Конституцией или законами;

  ¯ пополнение части финансовых ресурсов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых должны устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно в рамках закона;

   ¯ разнообразие и гибкость финансовых систем, на которых основываются ресурсы муниципального образования, для своевременного реагирования на изменение возникающих в процессе деятельности издержек;

   ¯ защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или соответствующих мер, направленных  на корректировку последствий неравномерного перераспределения  возможных источников финансирования и расходов.

     Конституционное закрепление основ местного самоуправления обязывает органы государственной власти Федерации и её субъектов содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях в соответствии с Законом об общих принципах  местного самоуправления они:

   ~ законодательно регулируют порядок передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям;

   ~ передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются законом;

   ~ разрабатывают  и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

   ~ регулируют отношения государственных бюджетов с бюджетом муниципального образования;

   ~ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности способствуют сбалансированности минимальных местных бюджетов;

   ~ компенсируют дополнительные расходы органов местного самоуправления, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий;

   ~ через целевые федеральные и региональные программы участвуют в решении местных задач;

   ~ обеспечивают финансово-экономические гарантии местного самоуправления;

     Гарантированность финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления со стороны государства выражается в следующих положениях:

   1) Закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, с целью обеспечения минимального размера бюджета муниципального образования.

   2) Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

   3) Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью и обеспечение её государственной защитой наравне с другими формами собственности.

   4) Органы местного самоуправления вправе:

     = создавать юридические лица для осуществления в интересах населения муниципального образования своей хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;

     = выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения и др.

     Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:

   ♦ Местные финансы  (муниципальный бюджет);

   ♦ Муниципальная собственность (хлебопекарня, завод, учреждения образования, спортивные сооружения и т.п.);

   ♦ Имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (природные ресурсы, находящиеся в собственности государства или субъекта федерации, но используемые для нужд муниципального образования);

   ♦ Имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органу МСУ (служебные здания).

 

8. Муниципальная собственность, ее объекты и источники формирования

     Главной составной частью экономической основы местного самоуправления и условием существования самостоятельного местного самоуправления является муниципальная собственность.

     До 1991 года муниципальной собственности не было. Понятие «муниципальная собственность» было введено Законом РСФСР от 24.12.1990 года «О собственности а РСФСР», утратившим свою силу после введения в действие части первой ГК РФ (с 01.01.1995 г.). Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении и разграничении собственности: федеральной, субъектов федерации и муниципальной в 1991 году. В муниципальную собственность в соответствии с этим Законом по особому списку были переданы определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонды, объекты государственного пассажирского транспорта, благоустройства, предприятия розничной торговли и общественного питания, здравоохранения, образования и др.).

    В соответствии с гражданским законодательством к имуществу относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права. Понятие «муниципальное имущество» по своему значению шире понятия «муниципальная собственность». Это связано прежде всего с тем, что право собственности является одним из возможных правовых оснований принадлежности объектов муниципальному образованию.

     Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

     Муниципальная собственность это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. Её субъектом является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления, которые управляют и распоряжаются ею от имени населения муниципального образования. Конституционное признание муниципальной собственности в качестве основы самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение:

• в равной её правовой защите наряду с другими формами собственности (ст.8);

•  в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

     В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в состав муниципальной собственности входят:

   a) средства местного бюджета и внебюджетные фонды;

   b) имущество органов местного самоуправления;

   c) муниципальные земли и природные ресурсы;

   d) муниципальные предприятия, организации, банки и другие кредитно-финансовые организации;

   e) жилищный фонд и нежилые помещения;

   f) учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое движимое и недвижимое имущество.

     Имущество, находящееся в собственности муниципального образования делится на две части: одна закрепляется за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая (средства местного бюджета и незакрепленное за предприятиями) составляет муниципальную казну муниципального образования.

     Имущество муниципального образования формируется в основном по двум видам оснований: публичные (передача, разграничение государственной собственности, приватизация и т.п.) и частные основания (участие муниципального образования в гражданском обороте).

     В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом следующими способами:

• передача отдельных объектов из федеральной собственности и собственности субъектов федерации в муниципальную собственность;

• приобретение имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение)

• взимания налогов и других обязательных платежей в местные бюджеты

• получение продукции и других доходов (аренда помещений) от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и др.;

• в результате предпринимательской и иной предусмотренной законом деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Управление и распоряжение муниципальным имуществом

     Исходными субъектами носителями права муниципальной собственности является само население муниципального образования в лице представительного органа и администрации. Разграничение их конкретных полномочий в отношении муниципального имущества должно происходить прежде всего на основе разделения их функций. Исключительной компетенцией представительного органа является определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью администрации по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

    Приобретение и отчуждение муниципальной собственности определяют муниципальные органы:

• Ведут реестр (учет) муниципальной собственности

• Вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения. Правовое положение унитарных муниципальных предприятий определяется Гражданским кодексом РФ и федеральным Законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

    Унитарным муниципальным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имуществом. Унитарное предприятие может быть двух видов: 1) обладающее правом хозяйственного ведения (не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника, который также имеет право получения части прибыли предприятия) и 2) с правом оперативного управления (казенное предприятие).

• Передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (аренда)

• Осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в т.ч. продажу на аукционе имущества и акций муниципальных предприятий)

• Контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

     В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и т.п.). Операции с ценными бумагами органы МСУ осуществляют только через уполномоченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этих операций обязательно подлежат зачислению в местный бюджет.