33. Паспорт территории и информационная база данных по региону

Паспорт территории — документ, который должен позволять любому стороннему человеку, определить особенности территории, на которой ведется кампания. Именно это — первый (и основной) шаг на пути преодоления синдрома «чужака» у приезжего специалиста. Однако, как правило, более эффективно, когда готовит данный документ не местный специалист. Местному, даже если он достаточно профессионален, достаточно часто бывает сложнее определить, в чем же заключается специфика, например, СМИ или сельского хозяйства данной территории.

Паспорт территории крайне полезен как единый документ, который всесторонне описывает «поле боя» — ту территорию, где ведется кампания.

Часто предложение составить такой паспорт наталкивается на не понимание и иногда на презрение — зачем это нужно, мы и так все знаем, а большие объемы информации у нас есть в печатном виде — вот список предприятий, там лежит отчет по инвестициям в регион, и т.д. Однако затем в ходе кампании бесконечно возникает необходимость что-то уточнить — и каждый раз ищется человек, который это «точно должен знать», постоянно возникает сомнение, что рассмотренные все возможные темы — и список проблемных зон территории приходится все равно создавать и формализовывать.

Затраты на составление паспорта позволяют очень сильно сэкономить время в дальнейшем.

В файле с подробным описанием вы найдете также иллюстрации, показывающие как выглядит база данных по региону.

34.   Роль муниципального заказа в экономике муниципального образования   Система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муниципальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, элемент системы управления финансовыми ресурсами муниципального образования. К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины "муниципальный контракт" и "муниципальный заказ". Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа являются работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг. Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа: - применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок; - обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах; - жесткий контроль размещения контрактов; - экономия бюджетных средств; - соблюдение свободы конкуренции.   Процесс формирования и исполнения муниципального заказа   В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год. Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа. Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями "заказчика" (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты). Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения. В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению. Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10 - 15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.   Способы размещения муниципального заказа   В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа: Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок. Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа. Закрытый конкурс проводится в следующих случаях: - сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, услуги носят сезонный характер); - форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов; - из-за невыполнения требований все заявленные на конкурс предложения отклонены. Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или в условиях неразвитости конкурентной среды. Администрация муниципального образования должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т.е. выбрать и обосновать форму проведения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей. К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.   В 2011 году исполнилось 5 лет как действует Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Что такое муниципальный заказ сегодня — это гарант социальной стабильности в обществе, условие выживания большого и малого бизнеса. Получить муниципальный заказ означает сохранить рабочие места, обеспечить людям зарплату, дать им гарантии стабильности и уверенности в завтрашнем дне. Муниципальный заказ – надежный инструмент эффективного расходования бюджетных средств. Эффективное использование средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, обеспечение при этом гласности, прозрачности, добросовестной конкуренции, предотвращение злоупотреблений в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд способствует ускоренному социально-экономическому развитию России.

Экономический смысл функционирования Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон) заключается в создании конкурентной среды в системе закупок, что должно приводить и приводит к снижению затрат. Одним из основных критериев, характеризующих результативность Закона, является экономия бюджетных средств. Причем данный эффект обеспечивается в конкурентных условиях при сопоставлении по рыночным ценам предложений поставщиков товаров, подрядчиков услуг, исполнителей работ при обеспечении заданных заказчиком требований исполнения контракта.

В 2010 году, как и в предыдущие годы, отдел муниципального заказа Администрации города Королёва Московской области выполнял функции уполномоченного органа по размещению муниципального заказа (далее – заказа), ведению реестра муниципальных контрактов, заключенных муниципальными заказчиками, а также осуществлял размещение муниципального заказа способом запроса котировки цены для нужд Администрации города Королёва Московской области и городских мероприятий, организуемых Администрацией города Королёва Московской области, в соответствии с Постановлением Главы города от 16 декабря 2009 года №1 935. За отчетный период отделом подготовлено 142 проекта распоряжения первого заместителя главы администрации, на основании которых подготовлены и проведены: 21 открытый конкурс, 84 открытых аукциона, 298 внеконкурсных процедур - запросов котировок. За пятилетний срок размещения муниципального заказа была получена экономия от проведенных процедур в размере 129 914,1 тыс. руб., причем за 2010 год экономия составила 59 832,1тыс. руб., т.е. 46% от экономии, полученной за 5 лет. Полученная экономия в зависимости от способа размещения муниципального заказа приведена ниже.

Сравнительные показатели объема размещенного муниципального заказа путем проведения торгов в стоимостном выражении и количества проведенных торгов, запросов котировок цены и размещений у единственного поставщика в 2006 - 2010 гг. приведены ниже.

Как видно в 2010 году организовано и проведено 403 процедуры, включая конкурсы, аукционы и запросы котировки цены, получена самая большая экономия.

По сравнению с другими способами размещения заказа, наибольшая экономическая эффективность достигнута по результатам проведения открытых аукционов – 82,6%, по итогам проведения открытых конкурсов она составила 4,2%, по запросам котировок – 13,2% от общей экономической эффективности размещения муниципального заказа.

В 2010 году значительно уменьшился объем муниципального заказа и составил 521 840,1 тыс. руб. Этот факт объясняется тем, что часть муниципального заказа выполнялась по субсидиям, без проведения процедур. Муниципальный заказ 2010 года исполнен на сумму 436 840,0 тыс. руб., что составляет 83,7%.

Отдел муниципального заказа, являясь уполномоченным на ведение реестра контрактов для муниципальных заказчиков города, по итогам размещения заказа включил в реестр сведения по 623 муниципальным контрактам, при этом все контракты заключены с отечественными участниками.

Кроме того, хочется отметить, что муниципальные заказчики провели самостоятельно 298 запросов котировки цены и заключили муниципальные контракты на сумму 82 223,7 тыс. руб. Проведение такого большого количества котировок вызвано тем, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, лишь 1 декабря 2010 года утверждена Приказом Министерством экономического развития Российской Федерации номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, а до этого времени одноименность товаров, работ, услуг определялась по определению, которое имело очень широкое понятие. Следовательно, муниципальные заказчики дробили товары, работы, услуги на более мелкие группы и закупали необходимую продукцию до 500,0 тыс. руб. способом запроса котировки цены избегая конкурсных процедур и аукционов.

На рисунках №№1 соответственно показаны объемы размещенного в 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 годах муниципального заказа в стоимостном выражении и экономия, полученная в этих годах.

Объем размещенного муниципального заказа в стоимостном выражении по годам и экономия, полученная в 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 годах.

С целью получения бюджетного заказа для обеспечения гарантии стабильности работы предприятий в 2010 году особенно возросла активность участников размещения заказа по участию в проведении конкурсов и аукционов. Например, в открытых аукционах, предметом которых являлось выполнение работ по замене ограждения спортивного сооружения стадиона «Металлист» муниципального учреждения «Спортивные сооружения г. Королёва», и выполнение работ по капитальному кровли 4-х зального корпуса муниципального учреждения «Спортивные сооружения г. Королёва» были поданы соответственно 57 и 34 заявки. В таблице №2 показано: количество поданных заявок на участие в процедурах в зависимости от способа размещения заказа, и количество отклоненных заявок в 2007, 2008, 2009, 2010 гг.

Таблица №2

Наименование показателя	Год	Всего	открытые конкурсы, в т.ч. совместные	открытые аукционы, в т.ч. совместные	запросы котировок цен
Количество проведенных процедур	2007	227	126	1	100
	2008	346	31	91	224
	2009	356	17	83	256
	2010	403	21	84	298
Количество поданных заявок	2007	528	327	15	186
	2008	912	114	390	408
	2009	909	54	331	524
	2010	1790	63	1029	698
Количество отклоненных заявок	2007	28	27	0	1
	2008	18	5	13	0
	2009	17	9	7	1
	2010	85	18	64	3

Как видно из таблицы №2 возросло количество заявок, подаваемых участниками размещения заказа для участия в процедурах. Например, в сравнении с 2009 годом в 2010 году количество поданных заявок возросло в 1,97 раза. Заявок, поданных на участие в процедурах аукционов увеличилось по сравнению с 2009 годом в 3,11 раза, конкурсов – в 1,17 раза, запроса котировки цены – в 1,33 раза. Кроме того, возросло и количество отклоненных заявок на участие в процедурах аукционов, конкурсов, запросов котировки цен – в 5 раз. А это значит, что комиссия стала более квалифицированно рассматривать заявки и отклонять не соответствующие требованиям Закона.

Необходимо отметить, что уменьшение экономии бюджетных средств, особенно при проведении аукционов, объясняется тем, что участники аукциона часто находились друг с другом в сговоре, не являясь на аукционы и по сговору уступая друг другу выполнение определенных работ или оказание определенных услуг. Таким образом, победителем аукциона становился участник, явившийся на аукцион, и следовательно, контракт заключался по начальной (максимальной) цене контракта. Хотелось, чтобы Закон в таких случаях предусмотрел невозвращение обеспечения заявок участникам, не явившимся на аукцион.

С января 2009 года муниципальные заказчики обязаны размещать заказ у субъектов малого предпринимательства по регламентированным правилам, которые определены статьей 15 Закона, установлен размер преференции для субъектов малого предпринимательства. Муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказа у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов от перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, установленного постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 г. №642.

Показатели по размещению муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства для муниципальных заказчиков в целом по муниципальному образованию приведены в таблице №3.

Таблица № 3

Наименование показателя	2009 ГОД	2010 ГОД
Объем размещенного муниципального заказа, млн.руб.	784,9	521,8
Объем муниципального заказа, % от которого должны размещать у субъектов малого предпринимательства, млн. руб.	610,9	399,3
Объем муниципального заказа, размещенный у субъектов малого предпринимательства, млн. руб.	61,1	41,3
% объема муниципального заказа, размещенного у субъектов малого предпринимательства в целом по городу Королёву	10	10,35

Как видно из таблицы №3 процент объема муниципального заказа, размещенного у субъектов малого предпринимательства, в среднем по городу Королёву составляет в 2009, 2010 гг. 10% и 10, 35% соответственно. При этом для отдельных муниципальных заказчиков этот процент гораздо ниже 10%. Этот факт объясняется тем, что товары, работы, услуги, включенные в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 г. №642, для муниципального заказчика не всегда возможен в рамках Закона.

Часто на средства бюджета предусмотрена одна конкурсная (или аукциона, запроса котировки цены) процедура, стоимостный объем которой, например, составляет более 20% от объема муниципального заказа, который должен быть размещен у субъектов малого предпринимательства. В этом случае наблюдается несовершенство Закона, хотя в случае не выполнения данного требования Кодексом об административных нарушениях предусмотрен штраф за размещение должностным лицом заказчика заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков у субъектов малого предпринимательства в размере более чем 20 процентов общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством Российской Федерации, путем проведения торгов, запроса котировок - влечет наложение административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей.

За не размещение должностным лицом заказчика заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков у субъектов малого предпринимательства в размере, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, - влечет наложение административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей, а для субъектов малого предпринимательства Федеральным законом от 03.11.2010 №290 – ФЗ предусмотрено снижение размера обеспечения заявки на участие в аукционе. Размер обеспечения заявки на участие в аукционе для субъектов малого предпринимательства не может превышать два процента начальной (максимальной) цены муниципального контракта (цены лота).

Для проведения процедур открытых конкурсов и открытых аукционов, выбора победителя, с которым будет заключен муниципальный контракт, были созданы постановлением Главы города от 16.12.2009 №1936 шесть единых комиссии по размещению муниципального заказа в 2010 году и одна котировочная комиссия по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для нужд администрации города Королёва и городских мероприятий, организуемых администрацией города Королёва. Сотрудники отдела муниципального заказа разрабатывали извещения, организовывали и проводили заседания котировочных комиссий.

Основная цель муниципальных закупок – сделать их более информационно прозрачными и доступными, повысить их эффективность.

Для муниципальных закупок 2011 год – время перемен. Переходим на проведение аукционов в электронной форме. Отделом муниципального заказа разработано постановление Главы города о наделении правом электронной цифровой подписи сотрудников администрации города Королёва, уполномоченных заверять информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд от 06.10.2010 №1535. Указанное постановление послужило муниципальным заказчикам для разработки аналогичного документа. Проводилась постоянная разъяснительная работа среди муниципальных заказчиков, связанная с переходом на проведение аукционов в электронной форме, работой на электронной площадке ОАО «Единая электронная торговая площадка», с которой подписано соглашение о сотрудничестве, общероссийском официальном сайте по размещению информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Важной и значительной новацией в области муниципальных закупок станет преобразование в 2011 году многоуровневой системы государственных и муниципальных официальных сайтов в единый информационный ресурс - общероссийский официальный сайт по размещению информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, на котором будет размещаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках.

Будет ли этот крупный интернет-ресурс удобен для заказчиков и поставщиков покажет время. Надеемся, что оперативность и доступность получения информации с единого портала, позволит поставщикам, подрядчикам, исполнителям, с которыми работали муниципальные заказчики, оставаться и дальше исполнителями муниципальных контрактов.

На сегодня муниципальные заказчики испытывают затруднения с регистрацией на официальном сайте, размещением на нем необходимой информации и отсутствием официальных разъяснений со стороны органа исполнительной власти, отвечающей за ее функционирование. Хорошо, если бы Закон предусмотрел дублирование информации о размещении заказа на официальном сайте муниципального образования в период не стабильной работы общероссийского официального сайта.

Успешно справиться с проведением аукционов в электронной форме, преодолеть возникшие трудности, связанные с размещением информации на электронной площадке и общероссийском официальном сайте, а значит сделать процедуры размещения муниципального заказа более информационно прозрачными и доступными, повысить их эффективность – наша задача.

35. Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа. При анализе "широкой" трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.

"Узкая" версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.

Попытку выявления необходимого и достаточного состава компонентов программно-целевого управления предпринимают исследователи, обращаясь к американской практике формировании и функционирования системы "планирование-программирование-бюджетирование" (ППБ), апробированной в США еще в начале 60-х годов XX века.

Ю.В.Катасонов рассматривает ее, как механизм планирования, распределения ресурсов и контроля деятельности.

Важен сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности правительственных ведомств США по критерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу.

Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.

Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н.Стефанову, К.Симеонову, К.Костеву, С.Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов.

В послесловии к их книге С.Р.Микулинский и Х.Г.Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного - с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного - с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных, организационных).

Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П.Друкер в монографии "Практика управления", вышедшей в 1954 г.. На практике эта идея была реализована в системе целевого управления ("management by objectives" -MBO).

Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).

На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные "блоки" и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.

На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами — М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.

Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.

Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.

Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.

Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации.

Системы управления должны иметь два механизма, - делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. - Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям.

Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.