Тема 2.3. Бюджетный процесс в Российской Федерации.

Согласно ст.6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности

Период с момента составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет и называется бюджетным циклом.

Бюджет составляется на один финансовый год. Бюджетный период – время совершения процесса исполнения бюджета, установленное с 1 января по 31 декабря, т. е. совпадающее с календарным годом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Все стадии бюджетного процесса строго регламентированы процессуальными нормами бюджетного права. Это связано с тем, что на каждой стадии процесса можно и нужно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости и смысла.

Помимо общих принципов постоения бюджетной системы у бюджетного процесса наличествует в обязательном порядке еде два принципа:

- ежегодность (из этого следует, что бюджет обязательно должен быть принять до начала финансового года и закончить свое исполнение по его окончании. Срок предоставления Правительством РФ проекта бюджета на следующий год – не позднее 26 августа текущего года ст.194 БК РФ),

- специализация бюджетных показателей – бюджеты всех уровней составляются по единой бюджетной классификации (группировка доходов и расходов по общим признакам).

На текущий момент основными участниками бюджетного процесса являются:

- Президент РФ

- органы законодательной (представительно) власти

- органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, местного самоуправления, финансовые органы…)

- органы денежно-кредитного регулирования (Банк России)

- органы государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольные органы субъектов и местные контрольные органы)

- государственные внебюджетные фонды (ПФР, ФСС, ФОМС)

- главные распорядители (органы гос власти) и распорядители (органы гос власти и органы местного самоуправления) бюджетных средств (распределяют гос средства по подведомственным получателям средств)

- иные органы, исполняющие бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Также к участникам бюджетного процесса относятся бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные получатели бюджетных средств и кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Стадии бюджетного прочеса.

Составление проекта бюджета.

На текущий момент предпринимаются усилия по переходу на среднесрочное (3 года) бюджетное планирование. Оно осуществляется на основе перспективного финансового плана. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило 3 летнего) финансового плана.

Подготавливается перспективный финансовый план Минфином РФ и фактическим является укрупненным бюджетом.

Он содержит основные направления бюджетной, налоговой, таможенной политики, сценарные условия развития экономики. Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения ряда показателей: цена на нефть марки «Юралс», оборот розничной торговли, численность занятых в экономике, прогноз базовой инфляции, рост цен на товары, фонд ЗП, величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам, курс рубля к доллару США и евро и т.д.

Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с бюджетным посланием. Бюджетное послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ). В данном послании определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год.

Затем составлением проектов бюджетов занимаются Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и местные администрации муниципальных образований (ст. 171 БК РФ). Правительство РФ начинает работу над составлением проекта федерального бюджета не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

По поручению указанных выше органов проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ устанавливаются Правительством РФ с соблюдением требований, установленных БК РФ (п. 1 ст. 184 БК РФ). Внесение Министерством финансов РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ в Правительство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

Проекты территориальных бюджетов составляются финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальными образованиями.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета.

В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в случае, если они не установлены бюджетным законодательством РФ (ст. 184.1 БК РФ ). Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года (ст. 192 БК РФ).

Ст.194 БК РФ - проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года.

Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

Очередной финансовый год – это год, следующий за текущим финансовым годом, плановый период – два финансовых года, следующие за отчетным финансовым годом (ст. 6 БК РФ).

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного ( представительного ) органа проект закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законодательством субъекта РФ, но не позднее 15 октября текущего года, местные администрации муниципальных образований вносят проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК РФ).

Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в Комитет по бюджету и определяет комитеты-соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов данного законопроекта. В течение 15 дней со дня его внесения в Государственную Думу комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту федерального закона о федеральном бюджете и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу (ст. 200 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях (ст. 196 БК РФ).

В 1-м чтении Государственная Дума рассматривает концепцию проекта федерального закона о федеральном бюджете, прогноз социально-экономического развития РФ, прогнозируемый объем валового внутреннего продукта, уровень инфляции и общий объем доходов и расходов бюджета в целом ( ст. 199 БК РФ ). Статья 198 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в 1-м чтении Государственная Дума может (ст. 202 БК РФ):

- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ. Согласительная комиссия разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета в 10-дневный срок (ст. 202 – 203 БК РФ);

- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку, которая должна быть осуществлена в 20-дневный срок ( ст. 202, 204 БК РФ );

- поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Статья 204 БК РФ - в случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и возвращения его на доработку в Правительство Российской Федерации Правительство Российской Федерации в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

Во 2-м чтении Государственная Дума рассматривает бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в 1-м чтении, программу государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, программу государственных гарантий Российской Федерации и валюте РФ и иностранной валюте, текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете и др. ( ст. 205 БК РФ ). Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету. Статья 205 БК РФ - Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении.

В 3-м чтении Статья 207 БК РФ - Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 10 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает данный закон в течение 14 дней со дня его представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации Федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования ( ст. 208 БК РФ ). Если Президентом РФ Федеральный закон о федеральном бюджете отклонен, он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. при этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ ( ст. 210 БК РФ ). Дальнейшее рассмотрение указанного закона осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 208 БК РФ.

В соответствии со ст. 209 БК РФ секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат.

Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации.

Исполнение бюджета.

Исполнить бюджет – значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы. В процессе исполнения бюджета задействованы органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, физические и юридические лица – плательщики налогов в бюджет и получатели бюджетных средств. Здесь же свою роль играют и суды.

Это важнейшая стация бюджетного процесса. Реализация в жизнь принятого закона.

Счета федерального бюджета открываются и закрываются Федеральным казначейством РФ, Единый счет федерального бюджета находится в Банке России.

Исполнение бюджета строится в соответствии с принципами единства кассы и подведомственности расходов (ст. 215.1 БК РФ ). В соответствии с принципом единства кассы все поступающие доходы зачисляются на единый бюджетный счет, все предусмотренные расходы также осуществляются с единого бюджетного счета.

Конечным получателем средств федерального бюджета являются бюджетные учреждения, находящиеся в ведении главного распорядителя или распорядителя, имеющие право на получение бюджетных ассигнований.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Это документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) - Министерством финансов РФ в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета). Сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете (ст.217 БК РФ).

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает (ст. 218 БК РФ):

1) зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленных БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с БК РФ, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

2) возврат и зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;

3) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ (регулирующие доходы);

4) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Исполнение бюджетов по расходам предусматривает (ст. 219 БК РФ):

1) принятие бюджетных обязательств;

2) подтверждение денежных обязательств;

3) санкционирование оплаты денежных обязательств;

4) подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Бюджетное обязательство – признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершать расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписи.

Лимит бюджетных обязательств – объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период не превышающий трех месяцев.

Очень интересное понятие «иммунитет бюджетов». Здесь вступает в игру судебная система. Данное понятие представляет собой правовой режим при котором обращзение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

- возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

- возмещение убытков, причиненных физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий либо бездействия гос органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в т.ч в результате издания актов, не соответствующих закону.

Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Это завершающая стадия бюджетного процесса. Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ бюджетную отчетность Российской Федерации. Министерство финансов РФ представляет бюджетную отчетность в Правительство РФ (ст. 264.7 БК РФ ). Бюджетная отчетность включает:

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее срока внесения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (ст. 264.10 БК РФ). При рассмотрении отчета Государственная Дума заслушивает: 1) доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; 2) доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 264.11 БК РФ). По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований составляют отчеты об исполнении соответствующих бюджетов и представляют их исполнительным органам власти. Исполнительные органы власти представляют соответствующему представительному органу власти годовой отчет об исполнении бюджета: субъекта РФ – не позднее 1 июня текущего года, местного бюджета – не позднее 1 мая текущего года (ст. 264.5 БК РФ).

Годовые отчеты об исполнении бюджета субъекта РФ и местных бюджетов подлежат утверждению соответственно законом субъекта РФ и муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (ст. 264.2 БК РФ ).

Статья 264.6.БК РФ - законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.