Лекция 6. Бюджетный процесс

Нормы бюджетного процесса определяют порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета о его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов-участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Нормы, регламентирующие бюджетный процесс, закреплены в Конституции РФ, бюджетном Кодексе РФ. Кроме того, в определенной мере бюджетный процесс регулируется регламентами обеих палат Федерального собрания РФ, некоторыми другими правовыми актами, применяемыми на федеральном уровне.

Финансово- бюджетная политика государства ежегодно излагается в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. На основе российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов.

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством соответствующую деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов, а также утверждению отчетов об их исполнении. Составной частью бюджетного процесса является также бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

Период с момента составления бюджета до утверждения отчета об его исполнении (продолжительность всех стадий бюджетного процесса) длится около3,5 лет и называется бюджетным циклом. Время совершения процесса исполнения бюджета, или срок действия утвержденного бюджета, называется бюджетным периодом; он равен календарному году, т.е. длится с 1 января по 31 декабря.

Очень важно обеспечить своевременное принятие бюджета до начала финансового года, чтобы планомерно формировать доходы и осуществлять расходы бюджета. Важным признаком бюджетного процесса является четкое определение полномочий участников бюджетного процесса и жесткое нормирование сроков, обеспечивающее соблюдение бюджетной дисциплины.

Существенными признаками бюджетного процесса является его цикличность и непрерывность. Бюджетный процесс не прекращается никогда: текущий бюджет еще исполняется, а уже начинается работа по составлению нового бюджета.

Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса:

• Стадия составления проекта бюджета;

• Стадия рассмотрения бюджета;

• Стадия утверждения бюджета;

• Стадия исполнения бюджета;

• Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет с максимальной пользой для развития общества.

В Бюджетном кодексе РФ (ст.28) закреплены общие принципы для всей бюджетной системы РФ, которые присущи и бюджетному процессу в том числе. Вместе с тем, наиболее характерными именно для бюджетного процесса являются принципы:

• Разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Составление и исполнение бюджетов являются функциями органов исполнительной власти. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета – функции соответствующих органов законодательной власти;

• Принцип специализации бюджетных показателей, т.е. конкретизация доходов бюджетной системы по источникам, а расходов по целевому их направлению. Этим целям служит бюджетная классификация – специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов.

• Принцип ежегодности заключается в обязательном ежегодном повторении всех стадий бюджета.

• Принцип публичности и гласности - выражается в том, что на всех стадиях бюджетного процесса происходит широкое и всестороннее обсуждение бюджета на предстоящий год и обсуждение итогов по бюджету прошедшего года.

• Принцип реальности, обеспечивается тем, что в течение времени, отведенного на составление бюджетов всех уровней имеется возможность установить все источники и размеры бюджетных доходов, выявить резервы и определить оптимальные размеры средств, направляемых на развитие экономики и социальных процессов на всей территории государства.

• Единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета. Нормами процессуального бюджетного права подробно регламентируется, когда и в какую часть бюджетной системы должен поступить соответствующий доход и откуда должен быть произведен соответствующий бюджетный расход.

Участниками бюджетного процесса являются органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями.

К ним относятся:

• Президент РФ;

• Органы представительной и исполнительной власти, органы местного самоуправления;

• Финансовые и налоговые органы;

• Органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

• Главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств;

• Государственные целевые внебюджетные фонды.

Президент направляет федеральному собранию РФ бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика государства на очередной финансовый год.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль за исполнением бюджетов. Но они не могут создавать свои резервные фонды, а также выполнять функции по исполнению бюджетов за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления осуществляют сквозное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение их на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за ходом исполнения бюджетов.

Банк России разрабатывает совместно с правительством и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает счета бюджетов всех уровней.

Главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти или местного самоуправления, является прямым получателем бюджетных средств, имеющих право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств – орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями.

Бюджетополучатели – это учреждения и организации финансируемые в сметном порядке из бюджета и внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Несмотря на то, что каждый субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно законодательством о бюджетном процессе РФ закреплены общие положения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов независимо от их уровнего положения.

Первой стадией бюджетного цикла является стадия составления проекта бюджета.

Эта стадия начинается с Послания Президента РФ федеральному собранию, которое в соответствии с бюджетным кодексом РФ должно поступить не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на:

• Бюджетном послании президента РФ;

• Прогнозе социально-экономического развития территории на очередной финансовый год;

• Основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

• Прогнозе сквозного финансового баланса на соответствующей территории;

• Плане развития государственного и муниципального сектора экономики соответствующей территории.

Всю работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет министерство финансов РФ.

Правительство РФ одновременно с этим организует работу по доведению до субъектов федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на предстоящей финансовый год, в т.ч. о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах власти всех уровней доводят до него указания об их изменениях..

Исполнительные власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные нормы и нормативы или их изменения, включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной власти.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов федерации или местных бюджетов соответствующий исполнительной орган власти представляет в соответствующей вышестоящий орган власти необходимые расчеты для обоснования необходимости и размеров выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.

После представления нижестоящими субъектами федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней, правительство РФ не позднее, чем за 4,5 месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

• Проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов;

• Данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, намечаемых для перечисления из вышестоящих бюджетов нижестоящим и их целевое назначение;

• Перечни и фиксированные доли (в %) доходов, закрепленных за бюджетами соответствующих субъектов бюджетного права.

2-я стадия бюджетного цикла – рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права.

Рассмотрение проекта бюджета предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которые являются правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Рассмотрение уточненных проектов бюджетов производится специальным комитетами и комиссиями, созданными органами представительной власти всех уровней.

Например, в Государственной Думе создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федерации – Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию и т. д.

После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной думой, он должен направляться в Совет Федерации, комитеты государственной думы и другим субъектам, имеющим право законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную Палату РФ на заключение.

Утверждение бюджета, принятие закона о бюджете осуществляется на 3-ей стадии бюджетного цикла.

Бюджетное законодательство предусматривает возможность утверждения проекта федерального бюджета на соответствующий год после четырех чтений.

После четвертого чтения он рассматривается на пленарном заседании Государственной Думы для голосования в целом. Принятый Государственной Думой федеральный закон «О федеральном бюджете на соответствующий год» в соответствии с требованиями ст. 105 и 107 Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ.

В случае непринятия данного закона до 01.01. конкретного года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных расходов за IV квартал предшествующего года до принятия нового закона.

Государственная Дума также может принять федеральный закон «О финансировании расходов из федерального бюджета в первом картеле конкретного года»

В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюджетных средств в соответствии с указанным законом (это имело место-до 01.01.1995г. не был утвержден бюджет и был принят соответствующий закон «О финансировании государственных расходов из федерального бюджета на I квартал 1995 года»).