8.3. Возможности применения технических регламентов

в сфере туризма в России

В Федеральном законе РФ «О техническом регулировании» содержится определение технического регламента. Технический регламент – это документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) [124].

В других странах понятие технического регламента определяется как «регламент, содержащий технические требования либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт». Термин регламент определяется как «документ, содержащий обязательные правовые нормы и принятый органом власти» [114, с. 26].

В главе 2 упомянутого Федерального закона в п. 8 говорится о возможности использовать международные и (или) национальные стандарты полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

В. Семериков отмечает такой недостаток Федерального закона РФ «О техническом регулировании», как сложность проведения грани между техническим регламентом и стандартом: если технический регламент согласно п. 4 ст. 7 указанного Федерального закона должен содержать требования к характеристикам продукции, то согласно ст. 2 в стандарте устанавливаются характеристики продукции, правила выполнения работ или оказания услуг [105, с. 60].

Необходимо отметить, что российские авторы высказывают определенное недоумение тем, что в понятии «технический регламент» сокращено число объектов технического регулирования. Так, А. В. Горячев указывает, что понятие «техническое регулирование» охватывает все четыре объекта правового регулирования (продукцию, процессы, работы и услуги). Понятие же «технический регламент» ограничивает техническое регулирование «продукцией, в том числе зданиями, строениями и сооружениями, процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». По его мнению, «создается впечатление, что на работы и услуги технических регламентов не будет, то есть закон не относит их к объектам, для которых необходимо установление обязательных для применения и соблюдения требований». А. В. Горячев отмечает, что в этом случае работы и услуги не были бы предметом закона о техническом регулировании [9, с. 33–34].

В 2003 г. опубликована статья Е. И. Филатова «Услуги (работы) и Федеральный закон «О техническом регулировании». Автор рассматривает возможность распространения действия технических регламентов на сферу услуг и выражает несогласие с точкой зрения, что понятие технического регламента распространяется только на продукцию. Е. И. Филатов отмечает, что ряд услуг (работ), связанных с продукцией на разных этапах ее жизненного цикла, можно рассматривать в едином комплексе с этой продукцией и отсюда распространять на них действие технических регламентов. Услуги (работы), которые не подпадают под такие комплексы, следует оставлять в добровольной сфере [125, с. 27].

Существует ряд международных документов, устанавливающих принципы взаимосвязи стандартов и технических регламентов. Так, в Рекомендациях Европейской экономической комиссии ООН относительно политики в области стандартизации содержатся положения о желательности в законодательных документах ссылаться на национальные и региональные стандарты, если таковые существуют, и поощрять применение метода «ссылок на стандарты», основываясь на принципах Руководства ИСО/МЭК 15: 1977 «Свод принципов ИСО/МЭК, касающихся метода «ссылок на стандарты». Метод «ссылок на стандарты» имеет то преимущество, что его применение способствует устранению барьеров в торговле, упрощению и ускорению законодательной деятельности и процедуры внесения изменений в документы с учетом технического прогресса, а также снижению связанных с этим затрат. Данный метод рассматривается в качестве единственного выхода в тех случаях, возникает необходимость ежегодного многократного внесения изменений в законодательные акты [100, с. 4–5].

В России предусмотрена возможность применения национальных стандартов для доказательства соответствия требованиям технических регламентов на добровольной основе. Отсюда возник вопрос: нужно ли применять национальные стандарты в качестве доказательной базы технических регламентов, или в самих технических регламентах должны содержаться исчерпывающие требования? Российские специалисты выделяют некоторые сложности в том случае, если речь идет об исчерпывающих требованиях в технических регламентах. В частности, весьма сложным является достижение согласия всех заинтересованных сторон при разработке подробных директив. Кроме того, решение задачи усугубляется значительными сроками их разработки, которые составляют в среднем семь лет. Следовательно, как считают российские авторы, этот способ является мало пригодным для разработки российских технических регламентов. Российские специалисты полагают, что наиболее действенным было бы рациональное использование существующего нормативного задела (стандарты, нормы и правила безопасности), который создавался в России десятилетиями и который, по мнению отечественных и зарубежных специалистов, продолжает оставаться интеллектуальным продуктом, имеющим высокую рыночную стоимость [103, с. 35–36].

В России встал вопрос об использовании ссылок на стандарты в технических регламентах, поскольку рекомендации по стандартизации (они помимо прочего регулировали правила применения ссылок на стандарты в документации) были приняты в России еще до введения понятия «технический регламент» и, следовательно, не могли учесть его специфику. Тем не менее, Е.П. Сорокин отмечает, что в рекомендациях по межгосударственной стандартизации (в частности, в РМГ 50–2002) допускается возможность использования ссылок на стандарты в правовых и нормативных правовых актах, если это не противоречит действующему в стране законодательству [114, с. 27]. Е. П. Сорокин обращается в этой части к опыту стран Запада (в частности, Франции) и отмечает, что нормативные ссылки на стандарты в технических регламентах могут различаться по степени жесткости:

– жесткие ссылки (датированные), то есть указывается ссылочный номер и дата (год принятия) стандарта;

– плавающие ссылки (недатированные), то есть без указания даты (года принятия) стандарта;

– общие ссылки, то есть указываются все стандарты, действующие на данном уровне стандартизации или в определенной области;

– частичные ссылки, то есть указывается обязательный для применения пункт стандарта. В результате такой практики, как отмечает автор, «ряд французских стандартов стал фактически обязательным» [Там же. 27–28].

Идея использовать в технических регламентах ссылки на конкретные стандарты или их отдельные пункты основана в том числе и на том, что, например, в странах Запада стандарты применяются в юридической практике. Поскольку стандарты разрабатываются квалифицированными экспертами, они полезны государству для подготовки законов. Например, в современном германском законодательстве содержатся ссылки примерно на 20 % стандартов Немецкого института стандартов. Если государство считает требования, установленные в ссылочном стандарте, недостаточно строгими, можно сделать соответствующие изменения в стандарте, не меняя закона [99, с. 38].

Вместе с тем, специалисты отмечают некоторые сложности в использовании ссылок на стандарты в технических регламентах. В частности, было высказано мнение, что идея отсылок в технических регламентах к стандартам (приведение в регламентах перечней стандартов, содержащих конкретные требования) имеет принципиальный недостаток. Когда говорится о том, что технические регламенты должны содержать «существенные требования», возникает ряд вопросов: насколько точным с юридической точки является слово «существенные»; где граница между «существенным» и «несущественным»; как ее формализовать? [44, с. 17].

Российские специалисты отмечают проблему разработки технических регламентов, которая связана с законодательным процессом в России вообще. В частности, процедура разработки технических регламентов допускает участие в этом процессе людей, не являющихся профессионалами в вопросах нормотворчества, что может привести к сложностям введения регламентов в действие и с подтверждением соответствия объектов регулирования их требованиям [8, с. 5].

В настоящее время в туристской отрасли России возможно применение технических регламентов, тем более что существует нормативное закрепление этой возможности. Так, с 1 июля 2005 г. вступил в силу основополагающий стандарт ГОСТ Р 1.12–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Термины и определения», в котором установлены варианты применения ссылок на стандарты в правовых документах. В указанном стандарте используется термин «ссылка на стандарт (в нормативном документе)», который определяется как ссылка на стандарт вместо детального изложения его требований в другом нормативном документе, а для обозначения такого стандарта установлено понятие «ссылочный стандарт».

В данном стандарте выделено несколько видов ссылок на стандарты:

а) датированная ссылка (на стандарт) – ссылка на стандарт в другом нормативном документе, осуществленная таким образом, что пересмотр ссылочного стандарта вызывает необходимость внесения изменения в этот документ;

б) недатированная ссылка (на стандарт) – ссылка на стандарт в другом нормативном документе, осуществленная таким образом, что пересмотр ссылочного стандарта не приводит к необходимости внесения изменения в этот документ;

в) общая ссылка (на стандарт) – ссылка на стандарты в другом нормативном документе, которая обозначает все стандарты, введенные в действие национальным органом РФ по стандартизации и/или действующие в определенной области, и не содержит обозначений конкретных стандартов;

г) обязательная ссылка (на стандарт) – ссылка на стандарт, указывающая, что единственным способом достижения соответствия определенным требованиям другого нормативного документа является соблюдение ссылочного стандарта;

д) индикативная ссылка (на стандарт) – ссылка на стандарт, указывающая, что одним из путей достижения соответствия соответствия определенным требованиям другого нормативного документа является соблюдение ссылочного стандарта.

Краткое резюме

По содержанию данной главы мы можем отметить следующее:

– в настоящее время существует ряд проблем применения стандартов в туристской отрасли, что вызвано особенностями сферы услуг в целом;

– существующие проблемы применения стандартов организаций в туризме требуют разработки нормативно-правовой базы во всех аспектах;

– применение технических регламентов в сфере туризма в настоящее время возможно на основе существующей нормативно-правовой базе.

Таким образом, проблемы применения стандартов в сфере туризма обусловлены состоянием существующей нормативной базы в России в сфере услуг.