Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите основные цели межгосударственной стандартизации.

2. Каковы принципы межгосударственной стандартизации?

3. Назовите стадии разработки межгосударственного стандарта.

Тема 8 Проблемы применения национальных стандартов в сфере туризма в России

Общие проблемы применения в России национальных стандартов; проблема добровольности/обязательности применения национальных стандартов; стандарты организаций в России; особенности разработки и применения стандартов организаций в России; технические регламенты в России; технические регламенты в туризме.

8.1. Проблемы применения внутрироссийских национальных

туристских стандартов

В связи с принятием, а затем вступлением в силу Федерального закона РФ «О техническом регулировании» возник ряд проблем, связанных с применением в практической деятельности различных фирм, в том числе и туристских, внутрироссийских национальных стандартов. Неясность этих вопросов связана с противоречиями в российском законодательстве о национальных стандартах.

Российские специалисты указывают на проблемы, которые ясно дали знать о себе после вступления в силу указанного выше Федерального закона.

В настоящее речь актуальным является вопрос добровольности применения национальных стандартов. В Федеральном законе РФ «О техническом регулировании», а затем в соответствующих подзаконных нормативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти был закреплен принцип добровольности применения национальных стандартов. Но отсюда встал вопрос, как понимать добровольность применения стандартов. В частности указывалось, что в комплексе «Стандартизация в Российской Федерации» порядок применения документов в области стандартизации проработан недостаточно. Многим специалисты ставили вопрос, как реализовать данный принцип на практике [110, с. 22].

Российские авторы обращают внимание на различия в понимании понятия «добровольность» в России и странах Запада. Так, указывалось, что принцип добровольности интерпретируется многими отечественными руководителями и специалистами совершенно иначе, чем в развитых зарубежных странах. В отечественной интерпретации добровольность трактуется как необязательность исполнения каких-либо требований добровольных стандартов. В западном же понимании добровольность понимается как обязанность поставщика добровольно возлагать на себя и нести перед потребителем ответственность за выполнение или даже превышение требований, изложенных в национальных стандартах [37, с. 74–75].

Соответственно, после принятия Федерального закона РФ «О техническом регулировании» стали говорить о том, что после принятия технических регламентов [о технических регламентах см. ниже в п. 4.3] будут отменены все государственные и отраслевые стандарты, что стандарты приносят только вред, являются административным барьером, связывающим инициативу бизнеса и т.д. Были выдвинуты предложения о полном отказе государства от финансирования разработки стандартов и о передаче этой функции бизнес-сообществу. В подобных рассуждениях государство перестало фигурировать как заинтересованная сторона, имеющая свои задачи и приоритеты, как участник процесса стандартизации [99, с. 37, 38].

Специальную работу этому вопросу посвятил В. Белобрагин, который в своей статье «Основа - добровольная, исполнение - обязательное» анализирует диалектику «добровольность - обязательность» в применении национальных стандартов и на основе изучения зарубежного опыта выделяет несколько случаев, когда национальный стандарт становится обязательным к применению. В частности, речь идет о следующих моментах:

- техническое законодательство страны предусматривает наличие обязательных стандартов в той иной сфере деятельности (например, в Мексике и США);

- органами власти в нормативных документах делаются ссылки на определенные стандарты добровольного применения. В результате прямой ссылки эти стандарты становятся разновидностью (составной частью) технических регламентов;

- изготовитель на добровольных началах применяет стандарт и маркирует продукцию знаком соответствия национальному стандарту или заявляет об этом соответствии в рекламной или сопроводительной документации;

- поставщик и потребитель по договоренности сделали ссылку на стандарт добровольного применения в контракте на поставку продукции;

- продукция, изготовленная по требованиям национального стандарта добровольного применения, поставляется для государственных нужд (по контракту с правительством, включающему ссылку на контракт);

- изготовитель по собственной инициативе сертифицировал свою продукцию в той или иной системе добровольной сертификации на соответствие требованиям национального стандарта.

В. Белобрагин отмечает, что, например, в США (где стандарты в основном добровольного применения) действует практика, когда в случае судебного разбирательства при нарушении контракта суды констатируют: данная фирма пренебрегла национальным стандартом. И в дальнейшем у фирмы возникают проблемы в плане заключения новых контрактов.

Некоторыми российскими специалистами был предложен вариант, суть которого заключается в следующем. На национальном уровне следует установить единые правила применения национальных стандартов и действующих в России в этом качестве межгосударственных стандартов, определив случаи, когда добровольные стандарты становятся обязательными. Причем данному вопросу предлагалось посвятить не отдельные пункты ГОСТ 1.0–2004, а самостоятельный стандарт, включив его в комплекс «Стандартизация в Российской Федерации» [110, с. 22].

Часть предложений, выдвинутых ведущими российскими специалистами, нашла отражение в новых основополагающих стандартах национальной системы стандартизации, которые были утверждены в конце 2004 г. Так, в основополагающем национальном стандарте ГОСТ Р 1.0–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения» (п. 4.2) установлено: «Национальный стандарт применяют на добровольной основе. Обязательность соблюдения национальных стандартов наступает при прямом указании на это в действующем законодательстве, договорах, контрактах, правомерно принятых нормативных документах федеральных органов исполнительной власти или предприятий любых форм собственности» [15].

В этом же стандарте указано, что обязательность соблюдения требований национальных стандартов, принятых до 1 июля 2003 года, сохраняется (до принятия соответствующих технических регламентов) в части:

– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и необходимости госконтроля (госнадзора) за их соблюдением.

Отметим, что в упомянутом основополагающем стандарте имеется специальный раздел «Применение документов в области стандартизации». В нем, в частности, говорится, что заказчик и исполнитель (до разработки соответствующего технического регламента) включают в договор условие о соответствии продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг обязательным требованиям национальных стандартов по безопасности. Далее указывается, что необходимость применения документов в области стандартизации в отношении продукции (услуг), производимой (оказываемых) на территории Российской Федерации с целью вывоза с ее территории, определяет контракт (договор), за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Анализ изложенных точек зрения авторов и документов ставит новые вопросы.

С одной стороны, по нашему мнению, предложенными способами возможно придать в России некоторым национальным стандартам или их отдельным пунктам при необходимости обязательный характер.

С другой стороны, встает вопрос о применении определенного национального стандарта в рамках данного предприятия (фирмы). Так, в ГОСТ Р 1.0–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения» (п. 6.2) говорится: «Национальный стандарт применяют добровольно, после чего все его требования (курсив наш. – Н. Г.) становятся обязательными для соблюдения». Некоторыми авторами был предложен вариант, при котором в случае принятия решения о непосредственном применении на предприятии российского национального стандарта, его целесообразно оформить документально (путем утверждения организационно-распорядительным документом: приказом, распоряжением и т. п.). В соответствии с этим документом стандарт становится обязательным для соблюдения на предприятии [112, с. 32]. На наш взгляд, в данном случае необходимо законодательно зафиксировать обязательность документального закрепления согласия данной организации применять национальный стандарт, чего в указанном выше национальном стандарте не говорится. В противном случае, как мы полагаем, возможна ситуация, когда, например, туристская фирма (когда ей это выгодно) может заявить о том, что этот туристский стандарт ею не применяется. Доказать же обратное без документального подтверждения невозможно.

Кроме того, встает вопрос, в какой степени будет осуществляться контроль за соблюдением требований национального стандарта. Как известно, обязательному исполнению в соответствии с Федеральным законом РФ «О техническом регулировании» подлежит только часть требований национальных стандартов, связанных с вопросами безопасности, а согласно ГОСТ Р 1.0–2004 (как мы указывали выше), в определенных случаях предусмотрено выполнение всех требований национального стандарта. Отсюда вопрос: контролю со стороны государства подлежит только часть требований (которые оговорены выше) национального стандарта, или все его требования? Будет ли нести ответственность, например, данная туристская фирма в том случае, если она примет национальный стандарт, но не будет выполнять его требования, которые не относятся к числу обязательных требований по безопасности?

В целом, по мнению Я. Е. Парция, Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» не решил вопрос о юридической силе стандартов. В нем оговорена добровольность применения стандартов, но не других документов в области стандартизации, указанных в статье 13 Закона. Однако, если хозяйствующий субъект добровольно принял решение о применении национального стандарта, то правила его применения становятся для него обязательными. Но нарушение этих правил не влечет никаких мер ответственности перед государством.

Вместе с тем, автор рассматривает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст. 11 и 12 Закона, а также правил разработки национальных стандартов. Сделан вывод, что поскольку случаи нарушения целей и принципов стандартизации объективно реализуются в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, применение административной и уголовной ответственности невозможно.

Однако добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению вреда лицу, применившему этот стандарт. В данном случае, как считает автор, можно говорить о гражданско-правовой или деликатной (внедоговорной) ответственности в соответствии с Гражданским кодексом (ГК) РФ разработчика и органа, утвердившего национальный стандарт, если они по закону могут нести такую ответственность [87].

Кроме того, встает вопрос о возможности/невозможности применения данной организацией отмененного национального стандарта. В российском законодательстве этот вопрос не урегулирован. По мнению Е. П. Сорокина, в этом случае необходимо исходить из того, что никто не запрещает применять отмененные стандарты. Но в этом случае ответственность за такое применение несет не Ростехрегулирование, а предприятие, которое не учло мнение национального органа по стандартизации [111, с. 73].

Наряду с отдельными вопросами, российские специалисты, в частности С. В. Пугачев, выделяют общие проблемы в использовании стандартов в экономической деятельности в России, а именно:

- национальные стандарты как инструмент технического регулирования не получили надлежащей оценки при разработке Правительством России стратегий экономического развития России, формировании и реализации федеральных целевых программ и т. д.;

- налоговая реформа не обеспечила разработку рыночных механизмов вовлечения национальных стандартов в хозяйственный оборот;

- судебная система России, в отличие, например от стран Запада, фактически не применяет в своей практике национальные стандарты при рассмотрении исков юридических и физических лиц к качеству и безопасности продукции;

- государственные органы и субъекты хозяйствования практически не используют ссылки на стандарты в договорах и контрактах;

- бюджетные средства на разработку стандартов распылены по отдельным ведомствам, что приводит к невозможности координации работ по стандартизации на практике и увеличению количества отраслевых стандартов, ведомственных правил и руководящих документов;

- процедура согласования (ведомственной экспертизы) национальных стандартов в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти требует дополнительных затрат времени и средств;

- цены на разработку стандартов из средств федерального бюджета ниже реальных издержек в 7-10 раз;

- не решен вопрос отнесения работ по разработке национальных стандартов к научно-исследовательским работам;

- в работе большинства технических комитетов практически не реализован принцип самофинансирования и привлечения средств потребителей стандартов - хозяйствующих субъектов;

- наблюдается устойчивая тенденция снижения качества разработки национальных стандартов [101, с. 9–10].

Существует также проблема совершенствования учета и распространения национальных стандартов. В частности, этот вопрос рассматривался в 2005 г. на коллегии Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Говорилось, что важнейшей задачей функционирования системы распространения нормативных документов по стандартизации является создание максимально эффективной системы разработки, издания и распространения нормативных документов, которая позволит:

– наиболее полно удовлетворить потребность заинтересованных организаций и отдельных лиц в нормативных документах по стандартизации, метрологии и оценке соответствия;

– обеспечить дополнительное финансирование разработки новых и совершенствования существующих нормативных документов за счет увеличения дохода от их распространения в бумажном и электронном виде.

Как было отмечено на коллегии, в настоящее время в России увеличился объем стандартов, продаваемых с помощью электронных магазинов. Но вместе с тем остался ряд нерешенных вопросов:

– отсутствует законодательное и нормативное обязательство использования официальных изданий стандартов органами исполнительной и региональной власти и хозяйственными субъектами;

– не определены критерии отбора дилеров в системе распространения стандартов;

– официальные издания стандартов осуществляются в форме, которая не исключает несанкционированное копирование;

– нет эффективной системы защиты копий официальных изданий, распространяемых официальными дилерами [63, с. 35–37.].

В России поднимался вопрос о совершенствовании системы утверждения и введения в действие национальных стандартов. Речь идет о том, что, как считают некоторые специалисты, фактически Ростехрегулирование запрещает применение международных, региональных, национальных, а тем более фирменных зарубежных стандартов без переоформления и утверждения в качестве национальных стандартов Российской Федерации (п. 8.8 ГОСТ 1.0-2004). Отмечается, что даже межгосударственные стандарты, к которым присоединилась Россия, запрещается применять на ее территории без введения в действие особым приказом Ростехрегулирования и до опубликования соответствующей информации в информационном указателе национальных стандартов даже при взаимном согласии сторон [5, с. 70-71].

По мнению Б. З. Брода следует отказаться от подготовки индивидуального приказа по каждому отдельному стандарту. Целесообразно применение общей практики принятия стандартов, подготовленных и оформленных техническим комитетом по списку, который выносится на обсуждение один-два раза в квартал с объявлением о предстоящем обсуждении на сайте и при участии представителей соответствующих технических комитетов, а также заинтересованных лиц, настаивающих на своих замечаниях к обсуждаемым проектам [Там же. 72].

Взгляды Б. Брода были подвергнуты критике Е. П. Сорокиным. По мнению Е. П. Сорокина, отказаться от утверждения национальных стандартов и введения их в действие приказом нецелесообразно. Именно эти приказы придают легитимность национальным стандартам. Данный акт позволяет Ростехрегулированию выполнять предусмотренные в Федеральном законе РФ «О техническом регулировании» функции национального органа России по стандартизации: утверждать национальные стандарты и обеспечить «соответствие национальной системы стандартизации Российской Федерации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу». Кроме того, Е. Сорокин считает, что утверждение национальных стандартов раз в квартал списком может привести к тому, что в Ростехрегулировании вообще никто не будет смотреть на подготовленные к утверждению стандарты [111, с. 73].

Таким образом, в настоящее время в сфере применения внутрироссийских национальных стандартов существует ряд проблем, которые были выделены нами выше, что ставит вопрос о необходимости принятия в России соответствующих законодательных актов.