6.2. Подзаконные нормативно-правовые акты

о разработке и применении внутрироссийских национальных

туристских стандартов в России (2003–2004 гг.)

В современной российской юридической науке существует следующее определение нормативного правового акта: это письменный документ соответствующего государственного органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права [80, с. 62]. В этом случае подзаконный нормативный акт понимается как одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, или их толкования, или установления первичных норм [Там же, с. 39].

В настоящее время национальные стандарты в сфере туризма применяются в России на основании рассмотренного выше Федерального закона РФ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г.

Начиная с 2003 г. приняты подзаконные акты, в которых более конкретно обозначались условия применения национальных стандартов на территории России.

27 июня 2003 г. было принято Постановление № 63 Госстандарта России «О национальных стандартах РФ». В п. 1 этого Постановления говорилось: «Со дня вступления в силу (1 июля 2003 г. – Б. С.) Федерального закона РФ «О техническом регулировании»: а) признать национальными стандартами действующие государственные и межгосударственные стандарты, введенные в действие до 1 июля 2003 г. с сохранением для государственных стандартов обозначения «ГОСТ Р», предусмотренный ГОСТ Р 1.5–92 «Государственная система стандартизации РФ. Общие требования к построению, изложению, оформлению и содержанию стандартов»; б) впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов осуществлять применение действующих государственных и межгосударственных стандартов в добровольном порядке за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства РФ о техническом регулировании» [53, с. 10]. Но конкретно эти обязательные требования относительно стандартов не указывались.

30 января 2004 г. принято новое Постановление № 4 Госстандарта России «О национальных стандартах РФ», в котором были обозначены обязательные требования: «Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат исполнению только в части, соответствующей целям: а) защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; б) охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; в) предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей» [54, с. 33].

Кроме того, в России были приняты постановления, которые регулировали сам процесс разработки и применения стандартов.

2 сентября 2003 г. вышло Постановление № 100 Госстандарта России «О разработке и утверждении национальных стандартов РФ». Содержание данного Постановления состоит в следующем.

Во-первых, соответствующим подразделениям Госстандарта России предписывалось в 2003 г. разработать и представить на утверждение руководству Госстандарта основополагающие стандарты национальной системы стандартизации РФ, определяющие порядок разработки, оформления, изложения, утверждения, учета, официального опубликования национальных стандартов РФ, внесения в них изменений и отмены в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании».

Во-вторых, до введения в действие этих основополагающих стандартов разработку, оформление, изложение, утверждение, учет, официальное опубликование национальных стандартов РФ, внесение в них изменений и отмену было предписано осуществлять в соответствии с требованиями ГОСТ Р 1.2–92 «Государственная система стандартизации РФ. Порядок разработки государственных стандартов», ГОСТ Р 1.5–2002 «Государственная система стандартизации РФ. Стандарты. Общие требования к построению, изложению, оформлению, содержанию и обозначению» и ПР 50–74–94 «Правила по стандартизации. Подготовка проектов государственных стандартов РФ и проектов изменений к ним для принятия, государственной регистрации и издания».

В-третьих, предписано с 1 июля 2003 г. на титульном листе и первой странице проекта национального стандарта, представляемого на утверждение в Госстандарт России вместо слов «государственный стандарт Российской Федерации» писать «национальный стандарт Российской Федерации», а обозначение национальному стандарту РФ присваивать в соответствии с требованиями раздела 8 ГОСТ Р 1.5–2002, сохранив индекс «ГОСТ Р» [58, с. 21–22].

9 марта 2004 г. Госстандарт России издал Постановление № 10 «О создании Технического комитета по стандартизации (ТК 199) «Туристские услуги и услуги средств размещения». Ведение секретариата этого технического комитета было поручено Федеральному государственному унитарному предприятию «Всероссийский научно-исследовательский институт сертификации» (ВНИИС). За ТК 199 закреплены объекты технического регулирования в области туризма, предусмотренные Общероссийским классификатором услуг населению ОК 002–93: коды 061000 (061100–061700); 062000 (062100–062300). Председателем данного Технического комитета был утвержден заместитель министра экономического развития и торговли России В.И. Стржалковский (поскольку функции по государственному регулированию в сфере туризма в то время исполнял Минэкономразвития России) [64, с. 13].

В 2003 г. Правительство РФ приняло постановления по регулированию системы разработки и применения стандартов.

31 июля 2003 г. вышло Постановление № 458 Правительства РФ «Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения национального стандарта». В данном Постановлении в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» (Ст. 16 «Правила разработки и утверждения национальных стандартов») было установлено, что размер платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта составляет 1000 руб. за 1 лист оригинала уведомления, напечатанного с одной стороны [70, с. 6].

Этим же Постановлением было утверждено и «Положение об опубликовании уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта». В указанном документе говорилось, что для опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта или о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта разработчик проекта национального стандарта представляет в национальный орган РФ по стандартизации ряд документов.

Во-первых, это уведомление о разработке проекта национального стандарта или о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта с указанием: а) наименования, организационно-правовой формы и места нахождения разработчика (если это организация); фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность (если это физическое лицо); б) информации, характеризующей объект стандартизации, а также сведений об имеющихся в проекте национального стандарта положениях, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов; в) даты опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта (в случае представления для опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения соответствующего проекта национального стандарта) [см. также: прил. 5 ];

Во-вторых, это документ, подтверждающий внесение в установленном порядке платы за опубликование уведомления.

Согласно Положению уведомление о разработке проекта национального стандарта публикуется национальным органом РФ по стандартизации в сети Интернет на его официальном сайте в 10-дневный срок, а в информационном указателе «Национальные стандарты» [см. напр.: прил. 6] – в 2-месячный срок со дня поступления вышеуказанных документов разработчика в Комитет. Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта публикуется национальным органом РФ по стандартизации не ранее чем через 2 месяца со дня опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта.

В Положении предусматривается возможность возврата разработчику поданных им в национальный орган по стандартизации России документов (ст. 4 Положения) в случае, если форма и (или) содержание этих документов не соответствуют требованиям, установленным нормативными правовыми актами России [94, с. 7–8].

21 октября 2003 г. издан Приказ № 1054 Госстандарта России «О реализации Постановления Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 458 “Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения национального стандарта”». Согласно Приказу, соответствующему структурному подразделению Госстандарта России было предписано до 15 декабря 2003 г. провести необходимые работы по переименованию информационного указателя «Государственные стандарты» в «Национальные стандарты» [60, с. 23].

25 сентября 2003 г. опубликовано Постановление Правительства России № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации». Данным Постановлением было отменено «Положение о порядке опубликования государственных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической информации», утвержденное Постановление № 100 Правительства РФ «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» от 12 февраля 1994 г. [71].

Постановлением № 594 Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. было утверждено новое «Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации» и установлено, что изменения, дополнения, поправки, вносимые в государственные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, принятые до вступления в силу Федерального закона РФ «О техническом регулировании», а также информация о внесении указанных изменений, дополнений, поправок подлежат опубликованию в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ 25 сентября 2003 г. [93, с. 11].

В принятом Положении указывалось, что официальное опубликование национальных стандартов и общероссийских классификаторов на государственном языке России осуществляется национальным органом РФ по стандартизации. Официальному опубликованию подлежат, во-первых, тексты национальных стандартов и общероссийских классификаторов как в печатных изданиях (книги, брошюры, сборники), так и в информационной системе общего пользования (на официальном сайте национального органа РФ по стандартизации в сети Интернет). Во-вторых, ежемесячно в информационном указателе «Национальные стандарты» и в сети Интернет на указанном сайте публикуются также уведомления об утверждении национальных стандартов, информация о внесении в них изменений, дополнений, поправок, отмене и замене.

Согласно Положению национальный орган РФ по стандартизации определяет в установленном законодательством России порядке организации, выполняющие на договорной основе изготовление тиража национальных стандартов и общероссийских классификаторов и его распространение; определяет при утверждении национальных стандартов и общероссийских классификаторов срок их официального опубликования, а также устанавливает правила распространения официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов.

В п. 7 Положения оговаривается, что в случае, если к моменту выхода в свет официально публикуемых национальных стандартов и общероссийских классификаторов в них были внесены изменения, дополнения и поправки, официальные публикации должны распространяться в комплекте со всеми внесенными изменениями, дополнениями и поправками [93, с.12–13].

В соответствии с рассмотренным выше Федеральным законом РФ «О техническом регулировании», руководители и сотрудники предприятий, организаций и учреждений различных отраслей экономики имеют право на доступ к документам по стандартизации и сертификации для применения их в практической деятельности. В России были приняты специальные законодательные акты, призванные обеспечить возможности для реализации этого права.

15 августа 2003 г. опубликовано Постановление № 500 Правительства РФ «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию» [66, с. 11], которым было утверждено «Положение о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию» [92, с. 11–16].

Этот документ устанавливал порядок создания и ведения данного информационного фонда, а также порядок создания и функционирования единой информационной системы по техническому регулированию, которая предназначена для обеспечения информацией о технических регламентах, стандартах и других документах по техническому регулированию.

Согласно Положению Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов является государственным информационным ресурсом (создан и ведется на основании ст. 44 Федерального закона РФ «О техническом регулировании») и представляет собой организационно упорядоченную совокупность документов в сфере технического регулирования. Единая информационная система по техническому регулированию создана для обеспечения всех заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав федерального фонда технических регламентов и стандартов, а также о нормативных документах по оценке соответствия и метрологии.

Что касается состава федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, то в него входят:

а) технические регламенты, утвержденные законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, правила и методы исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, утверждаемые Правительством РФ;

б) документы национальной системы стандартизации России (стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, общероссийские классификаторы и др.), а также международные (региональные) стандарты и стандарты иностранных государств;

в) информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения.

Создание и ведение указанного фонда было возложено на национальный орган РФ по стандартизации (в то время им являлся Госстандарт России). Национальный орган РФ по стандартизации при ведении своей работы в этом направлении должен взаимодействовать с субъектами хозяйственной деятельности, общественными объединениями, а также с международными организациями по техническому регулированию, стандартизации, метрологии и оценке соответствия.

На национальный орган России по стандартизации возложен ряд обязанностей по ведению данного информационного фонда. В частности, это комплектование, учет (регистрация), хранение и своевременная актуализация указанных выше документов. Кроме того, обмен документами по стандартизации с международными или региональными организациями по стандартизации и органами по стандартизации иностранных государств и заключение договоров о праве распространения национальных и международных стандартов на территории России. Наконец, предоставление пользователям информации о документах федерального информационного фонда и свободного доступа к ним, за исключением тех документов, которые содержат государственную, служебную или коммерческую тайну. Федеральный информационный фонд содержится за счет средств федерального бюджета, а также за счет внебюджетных средств (на основе договоров с субъектами хозяйственной деятельности и т.д.) по согласованию с Министерством финансов России.

30 октября 2003 г. вышел Приказ № 1061 Госстандарта России «О реализации Постановления Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 500 “О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию”». Согласно этому Приказу, создание и ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, а также координация работ по созданию и ведению единой информационной системы по техническому регулированию были возложены на Федеральное государственное унитарное предприятие «Всероссийский научно-исследовательский институт технической информации, классификации и кодирования» (ВНИИКИ). Кроме того, было предписано при формировании заявок к проектам федерального бюджета, направляемых в Министерство финансов России, предусматривать расходы на создание и ведение указанного федерального информационного фонда [59, с. 24].

В конце 2004 г. в России были приняты меры по обеспечению публичного обсуждения проектов национальных стандартов. Так, 16 декабря 2004 г. вышел Приказ № 458 Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии «Об обеспечении соблюдения требований публичного обсуждения проектов национальных стандартов РФ при подготовке их к утверждению и регистрации». В этом Приказе со ссылкой на статью 16 Федерального закона РФ «О техническом регулировании», которая обязывает разработчика национального стандарта уведомить общественность о разработке проекта национального стандарта и о завершении его публичного обсуждения, говорится следующее.

Во-первых, соответствующим органам указанного агентства предписано включить требование проведения публичного обсуждения проектов национальных стандартов в проект ПР 50.1.074–«Подготовка проектов национальных стандартов РФ и проектов изменений к ним к утверждению, регистрации и опубликованию. Внесение поправок в стандарты и подготовка документов для их отмены».

Во-вторых, начальникам управлений и директорам научно-исследовательских институтов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии указано на необходимость при подготовке проектов национальных стандартов РФ к утверждению учитывать проведение их публичного обсуждения.

В-третьих, при регистрации национальных стандартов, разработка которых началась после 1 июля 2003 г., проверяется наличие в докладных записках указания номера информационных указателей стандартов (ИУС) «Национальные стандарты», в которых опубликованы уведомления о начале и завершении публичного обсуждения проектов национальных стандартов или копий уведомлений с номерами ИУСов, в которых осуществлялась их публикация [68, с. 20–21].

В 2004 г. были приняты меры по решению вопроса о государственном контроле и надзоре по соблюдению обязательных требований стандартов. По приказу Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 25 августа 2004 г. с 15 ноября 2004 г. функции по контролю и надзору за соблюдением обязательных требований стандартов были исключены из сферы деятельности центров стандартизации, метрологии и сертификации указанного агентства [67, с. 85]. А Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 ноября 2004 г. определен перечень должностных лиц Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [52; прил. 7 ].

Таким образом, рассмотренный выше Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» непосредственно связан с изданными на его основе подзаконными нормативно-правовыми актами. Эта связь выражается в следующем.

Во-первых, в указанном Законе впервые используется термин «национальный стандарт» и дано его определение (ст. 2), то есть речь идет об изменении статуса стандартов. Данное положение реализуется в соответствующих подзаконных нормативно-правовых актах в требованиях использовать в текстах стандартов термин «национальный стандарт» вместо термина «государственный стандарт» (2 сентября 2003 г.), в переименовании информационного указателя стандартов «Государственные стандарты» в «Национальные стандарты» (21 октября 2003 г.), в решении разработать новые основополагающие стандарты национальной системы стандартизации (вместо государственной системы стандартизации) (31 августа 2004 г.), в признании прежних государственных стандартов России национальными стандартами России (27 июня 2003 г.).

Во-вторых, содержание термина «национальный стандарт» Федерального закона РФ «О техническом регулировании» уточняется в соответствующем нормативно-правовом акте с включением в него понятия «межгосударственный стандарт» (27 июня 2003 г.).

В-третьих, в данном Законе устанавливается добровольность применения национальных стандартов. Указанное положение Закона реализуется в его подтверждении и уточнении в соответствующих подзаконных нормативно-правовых актах (27 июня 2003 г., 30 января 2004 г.).

В-четвертых, в Законе содержится положение о технических комитетах по стандартизации (Ст. 14), на основе которых в каждой отрасли экономики создаются свои технические комитеты по стандартизации. Применительно к сфере туризма данное положение реализовано в постановлении о создании технического комитета по туризму и средствам размещения (9 марта 2004 г.).

В пятых, в Федеральном законе РФ «О техническом регулировании» закреплено требование обеспечения доступности национальных стандартов заинтересованным лицам и (или) публичного обсуждения осуждения проекта национального стандарта до его принятия. Для реализации данного требования приняты соответствующие подзаконные нормативно-правовые акты (31 июля 2003 г., 25 сентября 2003 г., 16 декабря 2004 г.).