5.2. Стандарты в системе нормативно-правовых актов

Российской Федерации

Особое место в системе нормативного регулирования занимают технические нормы. Это правила, характеризующие отношение людей к природе, технике, орудиям и средствам производства. Отсюда считается, что эти нормы не имеют социального характера. В то же время нарушения технических норм и их последствия – аварии и катастрофы, нередко влекущие человеческие жертвы и огромный материальный ущерб, имеют социально ощутимый резонанс [87, с. 120].

К техническим нормам относят нормы биологические, санитарно-гигиенические, санитарно-эпидемиологические, технологические, научно-технические, экологические и др. В российской и международной юридической практике часть этих технических норм получила официальное закрепление в законодательстве, получив название технико-юридических. В частности, это технические условия, правила (техники безопасности, эксплуатации водного и железнодорожного транспорта и др.). К ним же отнесены различные ГОСТы. За нарушение этих правил установлена ответственность: имущественная, административно-правовая и уголовно-правовая.

Таким образом, взаимосвязь права и технических норм означает, что некогда недоступная праву область становится объектом регулирования и охраны [87, с. 120].

В России применительно к системе стандартизации используется понятие технического законодательства, которое понимается как совокупность правовых норм, регламентирующих требования к техническим объектам: продукции, процессам ее жизненного цикла, работам (услугам) и контроль (надзор) за соблюдением установленных требований. Техническое законодательство рассматривается в качестве одного из результатов деятельности по техническому регулированию как сферы государственного регулирования экономики [41, с. 21].

Стандарты туристского обслуживания являются частью государственной системы стандартизации России. В международной и отечественной практике под стандартом понимается нормативный документ по стандартизации, который разработан на основе согласия, характеризуется отсутствием возражений по существенным вопросам у большинства заинтересованных сторон (производителей и потребителей), утвержден признанным органом и применяется на практике. В более широком смысле стандарт понимается как нормативный документ, содержащий правила, общие принципы, характеристики, касающиеся определенных видов деятельности, в том числе и туристской и доступной широкому кругу потребителей [113].

Стандарт рассматривается как один из эффективных инструментов, позволяющий воздействовать на изготовителей, продавцов и потребителей туристских услуг. По своей природе стандарт предназначен для установления минимально необходимых требований, делающих любой продукт или услугу соответствующими своему назначению по формализованным критериям надежности, безопасности, качества и т.п. [124, с. 143–144].

В современном российском законодательстве (ст. 2 Федерального закона РФ «О техническом регулировании») содержится следующее определение стандарта: это документ, в котором в целях многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнение работ или оказание услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения [126, с. 7].

Выделяют следующие свойства стандартов, благодаря которым они становятся инструментом практической деятельности:

а) стандарты служат точным эталоном того предмета или явления, которое будет воспроизводиться на их основе;

б) стандарты содержат оптимальное решение изделия или процесса;

в) стандарты остаются неизменными на определенное, экономически эффективное время [124, с. 129].

Разработка и применение стандартов в сфере туризма регулируется нормативно-правовыми актами органов государственной власти России. Нормативно-правовой акт определяется как властное предписание государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (закон, кодекс, постановление и т.д.) [4, с. 420].

Вместе с тем, нормативно-правовые акты неравнозначны по отношению друг к другу. Отсюда в юридической теории и практике существует подразделение нормативно-правовых актов в соответствии с их иерархической структурой. В этом случае основным критерием отнесения нормативно-правового акта к тому или иному виду служит его юридическая сила. Юридическая сила указывает на место акта, его значение, его верховенство или подчиненность, зависит от положения и роли органа издавшего акт, от его конституционных полномочий и компетенции, которой он наделен по действующему законодательству [87, с. 176, 178].

В настоящее время в России разработка и применение стандартов регулируется различными связанными между собой нормативно-правовыми актами.

Во-первых, речь идет о законе. В российской юриспруденции существует следующее понимание закона. Закон – это юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа (например, референдум) и регулирующий как правило наиболее важные общественные отношения [4, с. 210]. Закон принимается в особом порядке, обладает высшей юридической силой и выражает государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни [87, с. 63].

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам [Там же].

Исходя из данного определения, российские юристы выделяют несколько признаков закона:

а) представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов;

б) принимается законодательными (представительными) органами или принимается путем референдума – всенародного голосования;

в) регулирует наиболее важные общественные отношения, обеспечивает упорядоченное развитие всех сфер жизни общества;

г) обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов;

д) принимается в результате законодательного процесса в особом процессуальном порядке;

е) характеризуется наибольшей стабильностью и длительностью существования, действия [104, с. 97].

Законы в Российской Федерации делятся на две группы: законы, принимаемые на федеральном уровне и законы субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне принимаются следующие виды законов: федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы, кодексы, основы, законы Российской Федерации, федеральные законы о ратификации международных договоров [Там же].

Законы с точки зрения их юридических качеств обладают высшей юридической силой. Это означает, что:

а) все остальные правовые акты должны исходить из законов и не противоречить им; в случае расхождения акта с законом действует последний;

б) законы не подлежат утверждению со стороны какого-нибудь другого органа;

в) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме того органа, который его утвердил [87, с. 178].

Первичность законов, их высшая юридическая сила и особый порядок принятия являются особенностями этой разновидности нормативно-правовых актов. Отсюда вытекают и требования к ним:

а) законы должны регулировать действительно коренные вопросы;

б) они должны быть совершенными по содержанию и по форме;

в) их соблюдение должно быть непререкаемым [Там же].

Любая сфера экономики регулируется особыми законами (или законом) (например, Федеральный закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и др.). Но закон указывает наиболее общие положения и не охватывает все стороны в определенной сфере деятельности. Возникает необходимость конкретизации отдельных положений законов или закона. Отсюда смысл ряда статей законов конкретизируется в подзаконных нормативно-правовых актах [87, с. 178].

Что касается стандартов, то общие основы их разработки и применения регулируются Федеральным законом РФ «О техническом регулировании», который принят в 2002 г.

Во-вторых, речь идет о постановлениях Правительства России. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти в стране [4, с. 515]. Подзаконные нормативные акты Правительства РФ имеют превосходящую юридическую силу по отношению к ведомственным актам и актам местных органов [4. с. 179].

Постановление Правительства РФ – это акт общенормативного содержания, издаваемый Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе исполнения Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента. Такое постановление подписывается Председателем Правительства РФ [Там же, с. 510].

Применительно к стандартам постановлениями Правительства РФ в настоящее время определяются вопросы не решенные указанным выше Федеральным законом. Например, данный Федеральный закон содержит требование к разработчику стандарта уведомить общественность о разработке стандарта. Но конкретный подробный порядок такого уведомления в Законе не установлен. Этот порядок конкретно (это видно из самого названия официального документа) регулируется Постановлением РФ «Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта» [Подробнее о конкретных постановлениях Правительства РФ см. ниже].

В-третьих, разработка и применение стандартов регулируется постановлениями и приказами национального органа России по стандартизации (Госстандарт России до 2004 г., сейчас – Ростехрегулирование). Постановлениями указанного органа в России, в частности, утверждаются, вводятся в действие и отменяются стандарты [См.: Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии]. Приказ – это акт руководителя органа государственного управления, государственного учреждения [4, с. 547]. Приказ относится к локальным подзаконным актам и издается администрацией для решения своих внутренних вопросов [87, с. 179]. Ниже нами приведены конкретные постановления Госстандарта России и Ростехрегулирования относительно разработки и применения национальных стандартов.

Таким образом, закон (федеральный закон), постановления Правительства РФ и постановления национального органа России по стандартизации относительно разработки и применения стандартов находятся в строго иерархическом соподчинении. Это означает, что выше всего стоит конкретный закон. Правительство РФ не издает и не может издавать постановления и распоряжения относительно стандартов, идущие вразрез с законом. В свою очередь, национальный орган по стандартизации России не принимает и не может принимать постановления и приказы, противоречащие положениям закона, а также постановлениям и распоряжениям Правительства России.

Помимо российского законодательства, разработка и применение туристских стандартов на территории России регулируется договорами с иностранными государствами. В частности, это касается применяемых в России межгосударственных туристских стандартов стран СНГ [См. тему 7 данной работы].

Краткое резюме

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов:

– в современной российской юридической теории правовое регулирование рассматривается с точки зрения государственного и общественного регулирования;

– разработка и применение стандартов в России регулируется рядом связанных между собой нормативно-правовых актов, находящихся в иерархическом соподчинении друг к другу;

– в российской юридической практике в части разработки и применения стандартов учитываются положения межгосударственных договоров России с иностранными государствами.

Таким образом, разработка и применение стандартов являются частью системы правового регулирования в России.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите особенности нормы права.

2. Какими причинами определяется значительная роль государства в экономической жизни общества?

3. Дайте определение закона.

4. Назовите основные черты закона.

5. Что такое подзаконный нормативно-правовой акт?

6. Дайте определение стандарта в соответствии с Федеральным законом РФ «О техническом регулировании».

Тема 6

Разработка и применение

внутрироссийских национальных стандартов сферы

туризма в нормативно-правовых документах России

Место туристских стандартов в Федеральном законе РФ «О техническом регулировании»; порядок опубликования уведомлений о разработке национального стандарта; уведомления о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта; подзаконные нормативно-правовые акты о разработке и применении стандартов; обязательные требования национальных стандартов; меры по обеспечению публичного обсуждения проектов национальных стандартов; соотношение национальных стандартов и стандартов организаций.