Федеральное правительство и реконструкция
Итак, две ветви власти – законодательная и исполнительная – засели за новый план реконструкции страны. Прежний проект, предложенный Линкольном в 1863 году и исправленный Джонсоном в 1865 году, носил ярко выраженный примирительный характер. В нем в качестве первостепенной задачи рассматривалось скорейшее воссоединение штатов и лишь во вторую очередь затрагивались права чернокожих американцев. Новый план реконструкции, в 1866–1870 годах подготовленный Конгрессом, предусматривал ряд жестких условий реинтеграции «мятежных штатов»: военный надзор со стороны северян и обязательное избирательное право для совершеннолетних чернокожих мужчин. Если президентские планы касались в основном управления восстановленным Союзом, то новая редакция была нацелена не только на политическое единство, но и на кардинальные общественные изменения.
Свой план Линкольн обнародовал в декабре 1863 года. Воспользовавшись правом президентского прощения, он настаивал на максимально мягком подходе к процессу перестройки государства. Линкольн пообещал амнистировать всех южан (за исключением высших военных и политических чинов Конфедерации), которые присягнут в лояльности Союзу и примут идею освобождения рабов. Если присягу на верность принесут 10 % от числа избирателей, принимавших участие в выборах 1860 года, штат получает право заново сформировать правительство и присоединиться к Союзу. Президент рекомендовал (но не настаивал) предоставить избирательные права чернокожим мужчинам. Теннесси, Арканзас, Луизиана и Виргиния приняли план Линкольна и выполнили положенную процедуру, однако несговорчивый Конгресс отказался признавать присланных ими представителей. Законодатели подготовили проект, в котором значительно ужесточили условия возврата в Союз. Прежде всего, не удовольствовавшись предложенной Линкольном цифрой в 10 %, они потребовали, чтобы на верность присягнула большая часть белого населения штата. Второе условие касалось организации местных конвентов: поскольку этим конвентам в дальнейшем предстояло формировать правительства штатов, то принимать в них участие разрешалось лишь тем, кто в прошлом не запятнал себя нелояльностью по отношению к Союзу. Воспользовавшись «карманным вето», Линкольн отложил подписание предложенного законопроекта. Верный себе, президент оставался открытым для диалога, он готов был и дальше обсуждать пути реконструкции (в частности, намеревался ввести расширенное избирательное право) и меры федерального контроля за ее реализацией. Однако трагическая смерть Линкольна в середине апреля 1865 года помешала прийти к согласию и решить все вопросы, связанные с предстоящей реконструкцией.
В отличие от своего предшественника, новый президент Эндрю Джонсон не производил впечатления человека, который способен в чем-либо переубедить Конгресс. В некотором смысле Джонсон был случайным президентом – в команду Линкольна его включили лишь в 1864 году (да и то главным образом для того, чтобы разнообразить список кандидатов). Учитывая особенности политического момента, Джонсон представлял собой весьма спорную фигуру: выходец из южных штатов, в прошлом рабовладелец, убежденный расист и к тому же член демократической партии. Однако во время гражданской войны он примкнул к унионистам, осуждал сецессию южных штатов и поддерживал мелких фермеров в их борьбе с плантаторской элитой. Что касается реконструкции, то Джонсон объявил себя продолжателем дела Линкольна.
Через месяц после смерти Линкольна Джонсон обнародовал свой план восстановления. Воспользовавшись тем, что конгрессмены находились на каникулах, президент поспешил повести дело на свой лад. Он амнистировал всех южан, присягнувших на верность Союзу, и позволил им собрать конвенты. Предполагалось, что эти конвенты осудят сецессию южных штатов и ратифицируют Тринадцатую поправку к конституции, после чего займутся формированием новых правительств. Джонсон отстранил от участия в конвентах бывших высокопоставленных чиновников Конфедерации, а также представителей плантаторской элиты, оставив, впрочем, за ними право обратиться к президенту (то есть к нему самому) с прошением о пересмотре решения. В результате к концу года практически во всех бывших штатах Конфедерации существовали действующие правительства, а Конгресс наотрез отказывался их признавать.
Президент Эндрю Джонсон
Раздражение конгрессменов вполне можно понять: мало того, что Джонсон действовал через их голову, так он еще и разбрасывался направо и налево президентскими прощениями, открыто благоволил демократам и весьма некстати высказывался в пользу избирательного права для негров (справедливости ради следует признать: последнее Джонсон делал исключительно для того, чтобы заткнуть рот радикальным республиканцам). Еще тревожнее выглядели новости с Юга: используя тактику проволочек, белые члены тамошних легислатур фактически игнорировали выставленные им условия. Они так и не удосужились выступить с осуждением сецессии и рабства, зато успели наводнить все правительственные учреждения бывшими конфедератами. Они по-прежнему не допускали чернокожих к голосованию, более того – изобрели несправедливые «черные кодексы», существенно ограничивавшие права освобожденных рабов. Все вместе – неподобающее поведение президента и открытое неповиновение южан – подтолкнуло конгрессменов к решительным действиям. Они решили перечеркнуть все, что сделано, и начать реконструкцию заново.
Собравшийся в 1866 году Конгресс начал с мер, усиливающих федеральную защиту освобожденных рабов. Обе палаты единогласно постановили расширить функции «Бюро освобожденных людей». Это ведомство, организованное в 1865 году, имело своей целью управление разоренными и заброшенными южными территориями. Одновременно оно снабжало одеждой, продуктами питания и топливом бывших рабов и других остро нуждающихся граждан. Согласно решению Конгресса, теперь Бюро предстояло заниматься также вопросами образования и юридической защиты освобожденных негров. В целях борьбы с «черными кодексами» законодатели приняли билль о гражданских правах, гарантирующий бывшим рабам полноценное гражданство. Президент Джонсон наложил вето на оба решения, а конгрессмены – в пылу борьбы – аннулировали президентское вето.
Вслед за тем Конгресс выдвинул собственную (первую по счету) редакцию плана реконструкции. Главный упор делался на защиту гражданских прав (в том числе избирательных) освобожденных негров и отстранение от государственных должностей бывших конфедератов. Обе палаты одобрили и разослали во все штаты текст Четырнадцатой поправки к конституции. В этом документе давалось конституционное определение американского гражданства, которое теперь распространялось и на афроамериканцев. Отдельно оговаривалось, что все граждане имеют «равную защиту перед законом». Какие-то штаты, конечно, могли своей властью отказать в избирательном праве совершеннолетним мужчинам (как белым, так и черным), но в этом случае на них накладывалось наказание в виде сокращения их представительства в Конгрессе. Поправка также впредь запрещала включать бывших сторонников Конфедерации в правительства штатов или назначать их на другие ответственные должности. Не согласный с этими мерами Джонсон рекомендовал южным штатам отвергнуть Четырнадцатую поправку. Практически все штаты последовали совету президента, за исключением Теннесси, который предпочел ратифицировать поправку и вновь вернуться в лоно Союза. Джонсон был оскорблен поведением своего родного штата, но на этом его огорчения не окончились: ему пришлось испытать сильнейшее разочарование в ходе выборов 1866 года, когда республиканцы получили надежное большинство в обеих палатах Конгресса.
В 1867 году законодатели разработали новый, второй по счету, план реконструкции. Десять неприсоединившихся штатов Конфедерации были сведены в пять военных округов, подчинявшихся генералам армии, уполномоченным вводить военное положение. Каждому штату предписывалось сформировать конвент (путем всеобщего мужского голосования) и принять конституцию, обязательным пунктом которой являлось избирательное право для негров. После ратификации Четырнадцатой поправки штат мог снова присоединиться к Союзу.
На фоне страстей, бушевавших по поводу неприсоединившихся штатов, Конгресс решил проявить твердость и объявил, что не позволит двум остальным ветвям федеральной власти застопорить реконструкцию. Свое заявление Конгресс подкрепил конкретными мерами. Прежде всего он ограничил юрисдикцию Верховного суда в вопросах, касавшихся реконструкции. Кроме того, конгрессмены существенно урезали полномочия президента, запретив тому самостоятельно связываться с военными губернаторами округов. Теперь все военные приказы Джонсон должен был согласовывать с главнокомандующим армией, пост которого на тот момент занимал – вот удача! – убежденный республиканец У. С. Грант. Кроме того, был принят закон о пребывании на государственной службе, запрещавший президенту без согласия сената увольнять чиновников. Это постановление сыграло благотворную роль в судьбе военного министра Эдвина М. Стэнтона, защитив его от произвола президента.
Джонсон имел серьезные претензии к Стэнтону и, несмотря на все свое политическое благоразумие, попытался уволить его с занимаемой должности. Проконсультироваться при этом с сенатом он «позабыл». Это вызвало целый шквал нареканий со стороны законодателей: президента обвиняли в нарушении федерального закона. В феврале 1868 года палата представителей начала процедуру импичмента президента, создав для этого специальную судебную комиссию. Джонсону предъявлялись обвинения по одиннадцати пунктам. Большая часть их была связана с делом Стэнтона, остальные касались президентских нападок на Конгресс и его попыток притормозить процесс реконструкции. По закону для вынесения импичмента требовалось, чтобы за него проголосовали две трети всех членов палаты представителей. Когда на судебном заседании в сенате началось голосование, выяснилось, что для осуждения президента не хватает одного голоса. Благодаря данному случаю в политической практике США возник важный прецедент: президента нельзя подвергнуть импичменту за политические дискуссии и разногласия, а только за судебно наказуемые проступки и серьезные преступления. После такого афронта радикальные республиканцы несколько присмирели, да и сам Джонсон перестал играть в непримиримого обструкциониста. Наконец-то сложилась нормальная ситуация, когда Конгресс принимает законы, а президент обеспечивает их исполнение.
В скором времени к Союзу присоединились еще шесть бывших штатов Конфедерации, однако реконструкция была еще далека от завершения. Четыре штата проявляли упорство, не желая должным образом решать вопрос об избирательном праве. По сути, чернокожим южанам лишь пообещали это право, но не подкрепили обещаний никакими юридическими гарантиями. Действительно, согласно Четырнадцатой поправке, Конгресс мог наказать строптивый штат, но не заставить его принять нужное решение. Даже те южные штаты, которые в своих конституциях формально гарантировали неграм избирательное право, могли в один прекрасный день аннулировать свое решение. Это чрезвычайно тревожило республиканцев, которые, готовясь к выборам, надеялись найти верных союзников в лице черных избирателей. Жизнь подтвердила правильность их расчетов: 80 % голосов, которые республиканцы получили на Юге, принадлежало бывшим рабам.
Первое голосование. Литография, напечатанная в «Харперс» в ноябре 1867 г.
Чтобы создать законодательную базу, Конгресс в 1869 году принял еще одну, Пятнадцатую поправку, которая категорически запрещала штатам отказывать своим гражданам в избирательном праве «на основании расовой принадлежности, цвета кожи или бывшего статуса раба». Что ж, данная поправка устраняла некоторые причины для отказа, но, увы, далеко не все. Да, теперь негра не прогонишь с избирательного участка на том основании, что он черный; но в XIX веке можно было отыскать и другие возражения: к примеру, как же негр будет голосовать, если он неграмотен? Или совершенно нищ (не будем забывать об имущественном цензе)? А уж о женщинах и вовсе речь не шла – не тот пол! Подобные увертки широко использовались не только южанами, но и северянами. Северные штаты вообще держали печальный рекорд по вопросу о предоставлении избирательного права неграм. В 1865 году лишь пять северных штатов решились на такой шаг. Этот вопрос неоднократно поднимался в 18651868 годах, и шесть северных штатов наотрез отказались распространить избирательное право на чернокожих американцев. Даже когда Конгресс взялся за дело всерьез и разослал по штатам проект поправки на утверждение, некоторые из пограничных северных штатов отказались ее ратифицировать. В результате закон все же был принят, но не повсеместно. Ведь оставались еще четыре южных штата, которые тянули с ратификацией поправки, хоть это и являлось непременным условием возврата в Союз.
Наконец, после всех проволочек, к 1870 году процесс ратификации был успешно завершен, и все бывшие штаты Конфедерации снова воссоединились со своими северными соседями. Вновь на всей территории США воцарилась двухпартийная система. Казалось, жизнь в государстве приходит в норму. Американцы африканского происхождения обрели полноценное гражданство, избирательное право и равенство с белыми перед законом. Восстановив в стране политический мир и достигнув такого положения, когда бывшие рабы уже вполне могли сами о себе позаботиться, большинство республиканцев посчитало, что главные цели реконструкции достигнуты. Общественное движение за реформы потеряло остроту и пошло на спад.